Impugnazione del piano regolatore: ammissibilità e limiti.

Impugnazione del piano regolatore: ammissibilità e limiti.

di Ludovica Vaccaro

La problematica connessa all’ammissibilità del piano regolatore è intimamente collegata alla natura giuridica dello stesso, infatti, a seconda della valenza che il piano regolatore assume ne discenderanno differenti tecniche giurisdizionali. Ora, per meglio comprendere le posizioni emerse in dottrina e giurisprudenza circa la natura del piano regolatore, occorre prendere le mosse dalla più ampia tematica della pianificazione urbanistica al cui interno si inscrive appunto il problema della definizione del piano regolatore quale strumento utilizzato dall’Amministrazione comunale.

La disciplina urbanistica nella sua accezione originaria ha una valenza prevalentemente antropocentrica e quindi piuttosto ristretta in quanto si occupa dell’organizzazione degli spazi in cui si svolgeva la vita dei consociati. Tuttavia il processo di industrializzazione che si verificò in Italia portò ad un massiccio insediamento dei centri urbani per cui si passò in breve tempo da una società sostanzialmente agricola ad una società industrializzata in cui era necessario porre un argine a questa urbanizzazione di massa attraverso degli strumenti di regolazione e pianificazione del territorio, tuttavia, la prima vera legislazione urbanistica fu portata a compimento con la l. n. 1150 del 1942. Ben presto la disciplina urbanistica venne riconosciuta anche dalla Carta Costituzionale dove all’art. 117 cost. prevedeva l’urbanistica fra le materie di competenza concorrente. Fu solo con la riforma del titolo V avvenuta nel 2001 che il legislatore sostituì la materia dell’urbanistica con quella del governo del territorio che rappresenta sicuramente un ambito di applicazione più ampio ricomprendente anche tutte le tematiche che non sono legate alla città in senso stretto.

Pertanto, è in questa prospettiva che vengono in rilievo beni costituzionalmente tutelati come il bene ambiente, il bene salute evincibili dal combinato disposto degli artt. 9 e 32 della Costituzione alla luce dei quali i cittadini hanno diritto a vivere in un ambiente salubre. Tale interesse deve essere contemperato ovviamente con lo sviluppo ordinato e armonico del territorio urbano che passa attraverso un’adeguata attività di pianificazione urbanistica.

L’attività di pianificazione si estrinseca con un’attività di programmazione dell’uso del territorio che deve tenere conto, da un lato, del corretto sviluppo degli edifici privati in cui la popolazione vive e svolge le proprie attività produttive, dall’altro, dell’adeguato insediamento di impianti pubblici che attengono alle più varie esigenze fra cui quella sanitaria, igienica, culturale per cui in quest’ottica viene intercettato anche il problema di un adeguato sviluppo dei servizi pubblici essenziali. Rispettati tali canoni un territorio si potrà considerare effettivamente confaciente alle esigenze dei consociati che dovrebbero essere rispettate attraverso l’emanazione di un adeguato piano regolatore, quale strumento di attuazione dell’attività di pianificazione urbanistica.

Il piano regolatore è costituito da previsioni e da prescrizioni di natura regolamentare e da prescrizioni di natura provvedimentale attraverso le quali viene impresso al territorio una specifica qualificazione e se ne stabilisce le modalità di utilizzo. Inoltre questo strumento di pianificazione urbanistica si caratterizza per la presenza al suo interno di previsioni di zonizzazione e prescrizioni di localizzazione.

Per quanto riguarda le prescrizioni di zonizzazione hanno la finalità di suddividere il territorio comunale in zone omogenee, precisando le caratteristiche di ogni singolo comparto. Pertanto, attraverso l’attività di zonizzazione l’Amministarzione comunale stabilisce quali aree saranno dedicate al verde pubblico, oppure quali saranno le aree edificabili, o ancora quali saranno destinatarie di insediamenti produttivi. Le norme di zonizzazione rinvengono il proprio fondamento nell’art. 11 della l. 1150/1942, che appunto impone al proprietario di osservare le prescrizioni di zona inserite nel piano urbanistico. Ne deriva, dunque, un possibile vincolo conformativo della proprietà privata in quanto potrebbero inibire l’utilizzo della proprietà privata del cittadino senza tuttavia avere una reale portata ablatoria.

Diversamente dall’attività di zonizzazione, quella di localizzazione si caratterizza per il fatto che attraverso le prescrizioni di localizzazione l’Amministtazione comunale individua con precisione le aree in cui dovranno sorgere determinati edifici pubblici. L’attività di localizzazione pertanto ha una futura portata ablatoria, sostanziandosi in un vincolo che impone un sacrificio particolare e differenziato rispetto al regime di zona, incidendo in senso negativo sulla proprietà privata.

Ulteriore caratteristica del piano regolatore va individuata nella sua portata di atto a complessità diseguale in quanto è un atto che viene adottato in prima istanza dal Comune, con la partecipazione anche dei privati interessati che potranno formulare delle osservazioni come previsto dall’art. 9 della l. 1150/1942, ed infine approvato dalla Regione, la quale può apportarvi ulteriori modifiche. Risulta importante osservare che durante l’iter procedimentale di approvazione del piano regolatore l’attività edificatoria non può svolgersi in contrasto con le previsioni in esso contenute, pertanto, vengono così disposte delle misure di salvaguardia a tutela del nuovo piano regolatore in fase di approvazione.

Stante le suesposte caratteristiche del piano regolatore generale, la natura giuridica di questo atto è stata al centro di un vivace dibattito dottrinale e giurisprudenziale.

Secondo una prima impostazione il piano regolatore assumerebbe le connotazioni di un vero e proprio regolamento e, dunque, sarebbe configurabile come fonte normativa secondaria in quanto presenterebbe quelle caratteristiche di innovatività, astrattezza e generalità tipiche delle fonti del diritto. La qualificazione in termini di regolamento del piano regolatore riverbera poi i suoi effetti sul piano della tutela giurisdizionale. Alla luce di questa prima tesi infatti il piano regolatore non sarebbe impugnabile immediatamente in quanto proprio perchè atto generale ed astratto non sarebbe idoneo ad incidere negativamente sulla posizione giuridica del cittadino. In questa ipotesi si dovrebbe fare valere la regola della doppia impugnativa secondo cui il regolamento, nel caso di specie rappresentato dal piano regolatore, andrebbe impugnato insieme all’atto applicativo del piano, il solo in grado di incidere effettivamente sulla sfera giuridica dell’interessato, pertanto, soltanto in questo secondo momento sorgerebbe il cd. interesse ad agire ex art. 100 c.p.c. applicabile anche al processo amministrativo grazie al rinvio esterno operato dall’art. 39 c.p.a.

I sostenitori di questa tesi tendono ad ammettere che la legittimità del piano regolatore possa anche essere valutata d’ufficio dal giudice attraverso la disapplicazione d’ufficio. Tuttavia, occorre precisare che, essendo la giurisdizione amministrativa di tipo soggettivo, la sentenza del giudice non può tradursi in quella che viene definita la sentenza della terza via in quanto si verrebbe a violare quello che è il principio di corrispondenza fra chiesto e pronunciato desumibile dall’art. 112 c.p.c. Per cui qualora il giudice riscontrasse una illegittimità del piano regolatore sarebbe tenuto a compulsare il contraddittorio tra le parti.

Un secondo indirizzo giurisprudenziale, invece, propende per la natura di atto amministrativo generale del piano regolatore. Tale impostazione tende a fare leva sulla circostanza che il piano regolatore contiene prescrizioni concrete e, dunque, vincoli immediatamente efficaci come potrebbero essere i vincoli di inedificabilità e quelli preordinati all’esproprio. Inoltre una seconda argomentazione posta a fondamento della natura di atto amministrativo generale è data dal fatto che il piano regolatore sarebbe un atto generale solo ex ante perchè dal momento della sua approvazione i destinatari divengono determinabili per cui è possibile desumere coloro che saranno incisi dal piano regolatore. Tale caratteristica pertanto è tipica degli atti amministrativi a carattere provvedimentale in cui la indeterminabilità dei destinatari è solo ex ante  e non anche ex post come, invece, accade per i regolamenti che mantengono intatto il requisito della generalità e della indeterminabilità dei destinatari anche ex post.

Secondo questa ricostruzione pertanto il piano regolatore dovrebbe essere impugnato immediatamente in quanto la prescrizione urbanistica ivi contenuta è in grado di incidere immediatamente sull’interesse del proprietario a realizzare un utilizzo diverso della sua area rispetto a quello consentito dal piano regolatore. In tale ipotesi essendo il piano regolatore considerato come atto a natura provvedimentale che incide pertanto concretamente sulle posizioni giuridiche soggettive dei suoi destinatati sarebbe in grado di far sorgere immediatamente l’interesse ad agire del privato ex art. 100 c.p.c. con conseguente onere di impugnativa immediata.

Infine, vi è una tesi mediana che tende a considerare i piani regolatori quali atti a natura ibrida, caratterizzati sia da clausole a contenuto normativo, contenenti prescrizioni astratte di carattere programmatico, e clausole aventi natura provvedimentale in quanto contenenti prescrizioni concrete. Tale distinzione pertanto rileva anche dal punto di vista dell’interesse ad impugnare, in quanto laddove si prendano in considerazione le prescrizioni a carattere normativo non saranno immediatamente impugnabili in quanto non sono in grado di incidere effettivamente e concretamente sulla sfera giuridica soggettiva del privato fino al momento in cui a tale prescrizione a carattere normativo sarà data definitiva attuazione attraverso l’atto applicativo a valle. Pertanto in questa prospettiva il piano regolatore sarà impugnabile solo congiuntamente all’atto applicativo a valle, l’unico in grado di ledere effettivamente la sfera giuridica del destinatario.

Diversamente, per quanto riguarda le clausole aventi contenuto immediatamente precettivo andranno impugnate immediatamente.

In conclusione, ai fini della impugnabilità occorre tenere conto della effettiva portata della singola clausola che si intende contestare. Ulteriore aspetto che occorre evidenziare in tema di impugnazione del piano regolatore è quello attinente alla sua natura di atto a complessità diseguale. Infatti, come precedentemente esposto, il suo procedimento di formazione consta di due fasi: una prima fase in cui viene adottato dal Comune ed una seconda fase in cui viene approvato dalla Regione. Ebbene, va sottolineato che nulla esclude che anche il piano adottato in prima battuta dal Comune possa essere suscettibile di impugnazione laddove produca effetti esterni incidenti sulle proprietà interessate. Questo potrebbe accadere con riferimento alle cd. misure di salvaguardia che ad esempio impediscono di rilasciare permessi edilizi in contrasto con il piano regolatore in fase di approvazione. Tuttavia, occorre precisare che qualora il piano regolatore non venga approvato definitivamente dalla Regione nei cinque anni successivi viene meno anche la sospensione del rilascio dei titoli edilizi. In tali ipotesi il privato è legittimato ad impugnare il piano regolatore solo nella parte in cui questo preclude il rilascio del titolo edilizio. Infine pare opportuno evidenziare che la giurisprudenza ritiene tale impugnativa facoltativa pertanto non preclude, in mancanza della stessa, l’impugnazione del piano definitivamente approvato dalla Regione.

In definitiva, si può notare come la ricostruzione della natura giuridica dello strumento del piano regolatore sia emblematica nella individuazione delle tecniche di tutela riconusciute al cittadino che si veda leso dalle prescrizioni contenute nello stesso.