Le garanzie costituzionali e processuali nei rapporti tra ordinamento statale ed ordinamento sportivo.

di Carmen Oliva

La disamina delle garanzie costituzionali e processuali nei rapporti tra ordinamento statale e ordinamento sportivo prende le mosse da una questione fondamentale e imprescindibile: ossia la configurabilità, all’interno dell’ordinamento giuridico, di un ordinamento settoriale, per così dire, di matrice sportiva.

In generale, si ravvisa un ordinamento giuridico ogniqualvolta ricorra la presenza di un insieme di soggetti organizzati in strutture predefinite rette da determinate regole. Dunque, i requisiti dell’ordinamento giuridico sono : la società ( intesa come insieme di soggetti); un complesso di regole organizzative ( ossia norme) e un sistema entro cui tali soggetti agiscono e tali norme operano ( c.d. ordine sociale).

Nonostante le iniziali ritrosie di una parte della dottrina, si ritiene che all’interno del medesimo Stato possano convivere più ordinamenti giuridici. Tale riconoscimento si basa sulla considerazione che gli interessi di cui l’ordinamento si fa garante possono essere sia collettivi che settoriali. Quindi, gli ordinamenti giuridici possono dividersi in due categorie:  da un lato, esistono ordinamenti giuridici esprimenti interessi collettivi (quali, ad esempio, gli enti pubblici territoriali); dall’altro, vi sono ordinamenti giuridici esprimenti interessi settoriali (quali, ad esempio, le associazioni).

Questi ultimi, tuttavia, seppur completamente autonomi dal punto di vista funzionale, restano comunque soggetti alle regole organizzative degli ordinamenti giuridici esprimenti interessi collettivi; pertanto, nessun ordinamento giuridico settoriale è autosufficiente, giacchè è lo stesso ordinamento giuridico collettivo che riconosce l’ordinamento giuridico di settore come ordinamento autonomo regolato da norme a sé stanti.

Dunque, l’ordinamento che esprime interessi settoriali è connotato dal carattere dell’autonomia ma non da quello dell’autosufficienza, per cui esso si mantiene sempre in rapporto di necessario collegamento con l’ordinamento giuridico collettivo.

Alla luce di quanto affermato, si è ritenuto configurabile un ordinamento giuridico sportivo come ordinamento, appunto, di settore. Esso è generalmente inteso come l’insieme di soggetti impegnati nella pratica agonistica di uno sport, organizzati entro strutture predefinite e retti da regole autoprodotte.

Circa la natura di queste regole, si è inizialmente dubitato che esse potessero integrare delle vere e proprie regole di diritto. Secondo una parte della dottrina, infatti, essendo lo sport un gioco, esso sarebbe dominato, più che da norme di diritto, dal principio del fair play, informato ai generali doveri di lealtà e correttezza.

Dal punto di vista giuridico, l’ordinamento sportivo può essere definito come una formazione sociale di tipo associativo. Esso, pertanto, trova riconoscimento e tutela negli artt. 2 e 18 della Costituzione che tutelano le formazioni sociali preposte allo sviluppo della personalità umana e alla garanzia di libertà associativa.

Un altro referente normativo, poi, è da ravvisarsi nella legge n.280/2003 che all’art 1 stabilisce che “ La Repubblica riconosce e favorisce l’autonomia dell’ordinamento sportivo  nazionale, quale articolazione  dell’ordinamento sportivo internazionale facente capo al Comitato Olimpico Internazionale (CONI). I rapporti  tra l’ordinamento sportivo e l’ordinamento della Repubblica sono regolati in base al principio di autonomia, salvi i  casi  di rilevanza per l’ordinamento giuridico della Repubblica di situazioni giuridiche soggettive connesse con l’ordinamento sportivo”.

Orbene, la norma sancisce l’autonomia dell’ordinamento sportivo rispetto a quello generale, pur con l’avvertenza che trattasi pur sempre di un’autonomia che deve soggiacere a dei limiti. Infatti, tale autonomia trova scaturigine nel carattere di “internazionalità” dell’ordinamento sportivo, ma è temperata laddove assuma rilevanza, nel contesto dell’ordinamento generale, una situazione giuridica soggettiva che venga lesa nell’ambito dello svolgimento dell’attività sportiva.

Dunque, all’ordinamento sportivo è riconosciuto un ampio margine di autonomia rispetto all’ordinamento generale. Ciò non solo per il tipo di interesse c.d. settoriale che lo caratterizza, ma anche e soprattutto per l’esigenza di assicurare soluzioni adatte alle ipotesi di conflittualità specifica che si manifestano al suo interno e che richiedono un alto grado di specializzazione, specie in relazione alla pluralità di sport esistenti.

Occorre, però, indagare se tale autonomia implichi che tra i due ordinamenti ( ossia quello statale e quello sportivo) vi sia reciproca indifferenza ovvero se essi risultino, in qualche modo, tangenti.

La soluzione non è di facile evidenza se si considera che, negli ultimi tempi, il confine di separazione tra i due ordinamenti ha assunto caratteri sempre più sfumati dato che, ad oggi, l’ordinamento sportivo soffre della prepotente intromissione di elementi, per così dire, “atipici” di natura prettamente economica e monetaria che sono, perciò, svincolati dalla c.d. attività sportiva pura. Invero, nell’ordinamento sportivo confluiscono non solo interessi meramente collegati alla valorizzazione dell’attività sportiva ma anche interessi di ordine economico e monetario. Pertanto, la legge del mercato, basata su un’attività contabile e di spostamento di somme di denaro, implica la necessaria ed effettiva riconduzione della soluzione di siffatte problematiche economiche all’interno dell’ordinamento generale, giacchè esse toccano direttamente posizioni soggettive del singolo cittadino, che non può restare sprovvisto di tutela dinanzi all’Autorità Giudiziaria statale.

A fronte di tale situazione, il legislatore è intervenuto, con il dlgs 242/1999, modificato dal dlgs 15/2004, nel tentativo di mediare tra i due ordinamenti e di trovare un punto d’incontro tra l’ esigenza di “autodichia” delle Federazioni sportive e l’affermazione di sovranità da parte dell’ordinamento generale.

L’assetto attuale è così sintetizzabile: nell’ambito dei rapporti tra lo Stato e l’ordinamento giuridico sportivo si possono individuare tre zone: una zona retta esclusivamente da norme di diritto statale; una zona retta esclusivamente da norme di diritto sportivo; una zona retta sia da norme di diritto statale sia da norme di diritto sportivo. Le problematiche inerenti i rapporti tra gli ordinamenti in questione sorgono, come vedremo, nell’ultima zona, rispetto alla quale è stato necessario individuare un criterio di risoluzione delle antinomie.

Nella zona retta esclusivamente dal diritto statale, con conseguente giurisdizione esclusiva del g.a., rientrano, secondo Il Codice del processo amministrativo “le controversie aventi ad oggetto atti del Comitato olimpico nazionale italiano o delle Federazioni sportive non riservate agli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo ed escluse quelle inerenti i rapporti patrimoniali tra società, associazioni e atleti (art. 133 lett. z c.p.a.)” che rientrano invece nella giurisdizione del g.o.. E’, inoltre, prevista l’applicabilità a tale contenzioso del rito abbreviato (art. 119 lett. g) e la competenza funzionale inderogabile del Tribunale amministrativo Regionale del Lazio, sede di Roma (art. 135 lett. g c.p.a.).

Invece, nelle zona retta esclusivamente dal diritto sportivo rientrano certamente le questioni tecniche, ossia quelle che pongono in risalto i soli profili attinenti allo svolgimento dell’attività sportiva e che, pertanto, non configurano normalmente posizioni di diritto soggettivo o interesse legittimo.

La legge n.280/2003, all’art. 2, stabilisce infatti che “è riservata all’ordinamento sportivo la disciplina delle questioni aventi ad oggetto: a) l’osservanza e l’applicazione delle norme regolamentari, organizzative e statutarie dell’ordinamento sportivo nazionale e delle sue articolazioni al fine di garantire il corretto svolgimento delle attività sportive; b) i comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e l’irrogazione ed applicazione delle relative sanzioni disciplinari sportive”.

In relazione a tali questioni “tecniche” è riscontrabile un’ “autodichia” della giustizia sportiva, pertanto le decisioni del giudice sportivo, stante la specificità della questione, non sono sindacabili da parte del giudice statale. Anche il giudice sportivo, poi, al pari di quello statale, deve sottostare all’applicazione dei princìpi generali in materia di diritto alla difesa e “giusto processo”di cui all’art. 111 Cost..

Tuttavia, le controversie disciplinari, pur appartenendo alla giurisdizione del giudice sportivo, come stabilito dall’art 2 della l.n. 280/2003, possono essere soggette all’ordinamento statale generale nell’ipotesi in cui da esse possa derivare un pregiudizio per posizioni soggettive di portata generale. L’intervento del Giudice ordinario, per esempio, è consentito per regolare i rapporti patrimoniali tra società, associazioni e atleti.

Dunque, anche nell’ambito della giurisdizione settoriale è ipotizzabile un’attribuzione di competenza all’ordinamento generale quando vengano in considerazione questioni ulteriori e diverse rispetto a quelle tecniche. In taluni casi, però, la compenetrazione tra i profili di natura tecnica e profili di natura extrasportiva è talmente stringente che è difficile stabilire quale sia l’ ordinamento cui fare riferimento. Ciò determina una  forte conflittualità tra i due ordinamenti, non solo in punto di normazione ma anche in punto di giurisdizione.

In realtà, queste situazioni dal carattere ibrido temperano fortemente l’autonomia dell’ordinamento settoriale, il quale, non essendo di per sé autosufficiente, necessita spesso di essere ricondotto all’ordinamento statale.

Data la natura “derivata” dell’ordinamento sportivo, va esclusa in radice la totale autonomia e, ancor più, l’originarietà del medesimo rispetto all’ordinamento statale, nonostante la richiamata dimensione internazionalista di cui all’art 1 l. n280/2003. Ciò implica che l’ordinamento sportivo non ha l’attitudine a emanare disposizioni aventi la sostanza di atti di normazione primaria, ma può emanare solo atti di normazione secondaria.

Pertanto, ordinamento sportivo e ordinamento generale sono due ordinamenti autonomi ma non separati, ciò in quanto la giuridicità dell’ordinamento sportivo trova ragion d’essere solo all’interno dell’ordinamento giuridico generale, nonostante esso abbia il carattere dell’internazionalità.

Sotto tale aspetto, il rapporto tra ordinamento statale e ordinamento sportivo non è nemmeno paragonabile, ad esempio, al rapporto esistente tra diritto comunitario e diritto statale: infatti, in quest’ultimo, a fronte di un conflitto tra i due ordinamenti, vige la regola di primazia del diritto comunitario, mentre nel conflitto tra ordinamento sportivo e ordinamento generale prevale sempre e comunque la norma statale.

L’esigenza di regolare i confini tra l’ordinamento sportivo e l’ordinamento statale ha coinvolto anche la Corte Costituzionale, la quale si è pronunciata in merito alla controversa normativa contenuta nella Legge n. 280/2003. La questione di incostituzionalità ha riguardato, in particolare, la disposizione di cui all’art 2 della L.280/2003 nella parte in cui riserva al solo giudice sportivo la competenza a decidere le controversie aventi ad oggetto sanzioni disciplinari diverse da quelle tecniche, inflitte ad atleti, tesserati, associazioni e società sportive, sottraendole, quindi, al sindacato del giudice amministrativo e lasciando così un vuoto di tutela per il soggetto leso in violazione degli artt.24 103 e 113 Cost..

Orbene, dopo aver ribadito la natura di formazioni sociali di cui agli artt 2 e 18 Cost delle associazioni sportive, la Consulta, fornendo una interpretazione costituzionalmente orientata della disposizione, ha chiarito che la esplicita esclusione della giurisdizione statale sugli atti attraverso i quali sono state irrogate le sanzioni disciplinari, posta a tutela dell’autonomia dell’ordinamento sportivo, va interpretata nel senso che non sia esclusa, in assoluto, la possibilità, per chi lamenti la lesione di una situazione soggettiva giuridicamente rilevante, di agire in giudizio per ottenere il conseguente risarcimento del danno.

In sostanza, secondo la Corte le disposizioni di cui alla l. n. 280/2003 vanno interpretate nel senso che, se l’atto delle federazioni sportive o del CONI ha incidenza su situazioni giuridiche soggettive rilevanti per l’ordinamento giuridico statale, la domanda intesa non alla caducazione dell’atto, ma al conseguente risarcimento del danno, deve essere proposta al giudice amministrativo in sede di giurisdizione esclusiva: pertanto, non opera alcuna riserva a favore della giustizia sportiva innanzi alla quale la pretesa risarcitoria nemmeno può essere fatta valere. Sicché il giudice amministrativo può conoscere, nonostante la riserva a favore della giustizia sportiva, delle sanzioni disciplinari inflitte a società, associazioni e atleti, in via incidentale e indiretta, al fine di pronunciarsi sulla domanda risarcitoria proposta dal destinatario della sanzione. 

Occorre tuttavia precisare che tale risarcimento può essere solo per equivalente, trattandosi di una tutela risarcitoria diversa da quella riconosciuta in generale dinanzi al giudice amministrativo in sede di annullamento del provvedimento illegittimo. Tale pronuncia, infatti, non può produrre effetti ripristinatori, dato che essa interviene solo dopo che siano stati esperiti tutti i rimedi interni alla giustizia sportiva ( c.d. pregiudiziale sportiva); diversamente, si realizzerebbe una forma di intromissione non consentita dell’ordinamento statale in quello sportivo, in violazione dell’art 24 Cost. Si tratta perciò di una forma di tutela, per così dire, residuale che ricorre laddove sia necessario assicurare la riparazione delle lesioni arrecate a situazioni soggettive giuridicamente tutelate.

Riconoscendo la possibilità per il singolo di ottenere una tutela per equivalente nell’ambito dell’ordinamento generale la Corte fornisce un’interpretazione salvifica della disposizione, altrimenti affetta da incostituzionalità.

Alla luce di quanto esposto è chiaro che la problematica della delimitazione dei confini fra i due ordinamenti si configura in modo maggiormente intenso, quando venga in considerazione la “zona” in cui s’intrecciano interessi settoriali ed interessi generali. A fronte di siffatte incertezze la stessa legge n. 280/2003, al fine di rafforzare la giurisdizione sportiva, ha previsto un cd. “ vincolo di giustizia”, vale a dire una clausola in conformità alla quale le società e i tesserati s’impegnano ad adìre gli organi di giustizia sportiva, per la risoluzione di qualsivoglia conflitto collegato all’attività sportiva, con conseguente eliminazione in radice della possibilità di ricorrere all’Autorità giudiziaria statale.

Il comma 2 dell’art 2 della L.n. 280/2003, infatti, stabilisce che “nelle materie di cui al comma I (applicazione e osservanza di norme regolamentari, organizzative e statutarie dell’ordinamento sportivo, comportamenti rilevanti sul piano disciplinare e irrogazione delle relative sanzioni), le società, le associazioni, gli affiliati ed i tesserati hanno l’onere di adire, secondo le previsioni degli statuti e i regolamenti del Comitato olimpionico nazionale italiano e delle Federazioni sportive di cui agli articoli 15 e 16 del decreto legislativo 23 luglio 1999, n. 242, gli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo

Il successivo art. 3 statuisce, inoltre, che ogni altra controversia avente ad oggetto atti del CONI o delle Federazioni sportive non riservate agli organi di giustizia dell’ordinamento sportivo ai sensi dell’articolo 2, è devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo; tuttavia, “è fatto in ogni caso salvo quanto eventualmente stabilito dalle clausole compromissorie previste dagli statuti e dai regolamenti del Comitato olimpico nazionale italiano e delle Federazioni sportive di cui all’articolo 2,comma 2, nonché quelle inserite nei contratti di cui all’articolo 4 della legge 23 marzo 1981, n. 91”

Ancora, un ulteriore riferimento normativo si rinviene nell’art 30 dello Statuto F.I.G.C. secondo cui i soggetti indicati nel medesimo articolo, in ragione della loro appartenenza all’ordinamento settoriale sportivo o in ragione dei vincoli assunti con la costituzione del rapporto associativo, accettano la piena e definitiva efficacia di qualsiasi provvedimento adottato dalle Federazioni sportive (FICG, FIFA, UEFA) e dai suoi organi nelle materie comunque riconducibili allo svolgimento dell’attività federale nonché nelle relative vertenze di carattere tecnico, disciplinare ed economico. 

Le disposizioni in commento, dunque, prevedono il c.d. vincolo di giustizia, il cui mancato rispetto implica l’irrogabilità di sanzioni disciplinari a carico dell’inadempiente.

Il vincolo di giustizia, secondo l’esegesi prevalente, configurerebbe una clausola compromissoria, anche se se ne differenzia per il carattere eminentemente contrattuale. Non a caso, l’esistenza del “vincolo di giustizia”, è stata sempre giustificata con il richiamo al principio di autonomia dell’ordinamento sportivo, anche se tale autonomia necessita di un concreto bilanciamento con la tutela dei diritti riconosciuti dall’ordinamento generale. Pertanto, anche in relazione al predetto vincolo, i Tribunali Amministrativi Regionali hanno accolto la tesi della rilevanza “esterna” delle sanzioni disciplinari rispetto all’ordinamento sportivo, e hanno perciò rigettato la tesi del difetto di giurisdizione del Giudice dello Stato sollevata invece dalle Federazioni sportive.

Dunque, anche i giudici amministrativi, sulla falsariga della pronuncia della Corte Costituzionale, ritengono che quando l’irrogazione di sanzioni disciplinari sia lesiva di posizioni soggettive generali del singolo ( intese sia in termini di diritto soggettivo che di interesse legittimo) non può configurarsi il difetto di giurisdizione dell’Autorità giudiziaria statale, ordinaria o amministrativa.

Tendenzialmente, la “rilevanza esterna” delle sanzioni disciplinari, irrogate nell’ambito dell’ordinamento sportivo, viene fatta coincidere semplicisticamente con le ripercussioni economiche sul destinatario, ma questa sembra una lettura parziale del fenomeno, anche perché è ben possibile che vengano in considerazione profili ulteriori e diversi, anche di natura penale. Pertanto, non potrà escludersi il sindacato del Giudice dello Stato, per esempio, nell’ipotesi in cui venga in considerazione la commissione di un reato.

In linea generale, perciò, la preclusione assoluta alla Giustizia statale posta dal vincolo de quo può ammettersi solo per le controversie che non si traducano in un pregiudizio giuridicamente od economicamente rilevante per i singoli, ovvero in una fattispecie delittuosa sanzionata dal diritto penale.

infine, occorre soffermare l’attenzione su un’altra questione di particolare rilevanza: ossia quella che riguarda la c.d. “pregiudiziale sportiva” contenuta all’art 3 comma 1 della l.n.280/2003. La disposizione stabilisce che, una volta esauriti i gradi della giustizia sportiva, ogni altra controversia avente ad oggetto atti del Comitato olimpico nazionale italiano (CONI) o delle Federazioni sportive, debba essere devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

La c.d. “pregiudiziale sportiva”, dunque, introduce la postergazione ( peraltro di dubbia costituzionalità) del possibile ricorso al Giudice dello Stato all’esperimento del processo sportivo in tutti i suoi gradi. Alcuni Autori hanno dubitato della compatibilità costituzionale della disciplina concernente la pregiudiziale, in quanto tramite essa può surrettiziamente costruirsi un Giudice Speciale, in spregio al dettato costituzionale che lo vieta espressamente. Secondo una lettura costituzionalmente orientata della norma, invece, la pregiudiziale non importerebbe una preclusione assoluta di accesso alla giustizia statale, ma introdurrebbe solo una sorta di condizione di procedibilità.

In questo modo, in base alla pregiudiziale sportiva, il rapporto tra giustizia sportiva e giurisdizione amministrativa si tradurrebbe in un modello progressivo a giurisdizione condizionata, dove coesistono successivi livelli giustiziali che si susseguono in ragione dell’ oggetto, della natura ( più o meno specialistica) e delle competenze dell’organo giudicante.

La conformità di siffatto assetto ai principi generali della costituzione comporta che, in tale giurisdizione progressiva, le successive domande di tutela, che hanno necessariamente per presupposto l’espletamento dei ricorsi ai giudici sportivi, siano informate al principio di sussidiarietà e di economia dei mezzi e siano tra loro coerenti per oggetto: ossia siano fondate sulla stessa causa petendi. Pertanto, nella proposizione della azione risarcitoria per equivalente,( che rappresenta il livello di giurisdizione successivo) non si può chiedere giustizia per una causa e per un bene della vita diversi da quelli invocati in sede di giurisdizione sportiva ( che rappresenta, invece, il livello necessariamente presupposto).

In conclusione, la pregiudiziale sportiva comporta una sorta di “arretramento” del giudice amministrativo dinanzi alla giurisdizione del giudice sportivo; tale arretramento tuttavia non è assoluto in quanto il soggetto leso, una volta esperiti i rimedi giurisdizionali previsti dall’ordinamento sportivo, può sempre adire il giudice statale al fine di ottenere la tutela risarcitoria per equivalente.


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