Le forme di tutela processuale e procedimentali dei portatori di interessi diffusi in materia ambientale

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Le forme di tutela processuale e procedimentali dei portatori di interessi diffusi in materia ambientale

di Carmen Oliva

L’analisi delle forme di tutela processuali e procedimentali dei portatori di interessi diffusi nell’ambito della disciplina preposta alla tutela dell’ambiente muove i primi passi dal graduale riconoscimento, in capo ai suddetti, di una posizione giuridica tutelabile qualificabile in termini di interesse legittimo, inteso come una posizione di vantaggio relativa ad un bene della vita il cui ottenimento o la cui conservazione risultano subordinati all’esercizio di un potere pubblicistico.

Invero, la profonda evoluzione del sistema politico economico e il maggiore rilievo acquisito dalle posizioni giuridiche superindividuali hanno sdoganato la definizione di interesse legittimo come interesse di carattere squisitamente personale, valorizzando altresì la previsione di cui all’art 2 Cost. nella parte in cui prevede che “ la Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo sia come singolo, sia nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalità”.

Nell’arco di pochi anni, così, il concetto di interesse legittimo è stato affrancato da un’accezione puramente personalistica ed è stato riconosciuto anche nell’ ambito della collettività nella quale il soggetto si trova ad operare e ad esplicare la propria personalità. Se si ha un visione più estesa di quella tradizionalmente impostata, ne discende che gli interessi diffusi ( rectius collettivi) si collocano in un rapporto di genere a specie con l’interesse legittimo e ben possono essere ricompresi in quest’ultimo.

Tale riconoscimento ha avuto importanti ripercussioni non solo a livello sociale, ma anche a livello giuridico, dove si sono sviluppate situazioni non più riferibili a soggetti individuali, ma a gruppi di persone accomunate da un interesse ad un bene della vita condiviso; tali situazioni soggettive hanno preso il nome di “interessi diffusi”.

L’interesse diffuso è un interesse privo di titolare, latente nella comunità e ancora allo stato fluido in quanto comune a tutti gli individui di una formazione sociale non organizzata e non individuata autonomamente. Tale interesse si configura quale posizione giuridica indifferenziata e il suo carattere “adespota” impedisce l’individuazione di un’apposita tutela procedimentale e processuale, vista l’impossibilità di identificarne in maniera differenziata e qualificata i relativi titolari. Ove, però, tali interessi riferibili ad una comunità di individui siano, altresì, caratterizzati dal fatto che tale comunità si sia organizzata mediante la costituzione di un ente preposto alla tutela dei medesimi, essi vengono definiti ed individuati come interessi collettivi.  In sostanza, gli interessi diffusi assumono rilevanza giuridica ( e quindi azionabilità e tutelabilità dinanzi al g.a.) , assurgendo ad interessi collettivi, laddove siano riferibili ad un ente esponenziale di un gruppo non occasionale che se ne fa diretto portatore. Diversamente, facendo capo ad una formazione sociale non organizzata e non individuabile autonomamente, tali interessi non potrebbero assumere rilevanza giuridica. Infatti, la concentrazione dell’interesse diffuso in interesse collettivo si realizza proprio attraverso l’individuazione di soggetti qualificati( c.d. soggettivizzazione) e quindi di organismi che agiscono collettivamente e statutariamente per la sua tutela, emergendo, proprio per il fine che perseguono, dalla collettività indifferenziata. Essi si fanno in sostanza portatori delle istanze del gruppo di cui sono esponenziali.

In quanto organizzazione che agisce a tutela di quell’interesse, l’ente esponenziale si fa portatore di una situazione giuridicamente rilevante che la legittima ad impugnare i provvedimenti amministrativi, o ad opporsi ai comportamenti della p.a. che siano lesivi della posizione giuridicamente protetta; in sostanza, è proprio il carattere differenziato a renderli meritevoli di tutela. 

Sul piano legislativo, le prime forme di tutela degli interessi collettivi sono state consacrate proprio nell’ambito della disciplina posta a tutela dell’ambiente, rispetto alla quale il legislatore ha riconosciuto espressamente la legitimatio ad causam, oltre che la facoltà di intervenire nei giudizi per danno ambientale, in favore degli organismi di tipo associativo a carattere nazionale, individuati dall’apposito decreto ministeriale sulla base della rappresentatività, come misurata dagli indici di elaborazione ex artt. 13 e 18 co.5 della l. 349 del 1986, istitutiva del Ministero dell’Ambiente.

Prima di soffermarci sull’analisi della disposizione in commento, tuttavia, è doveroso sciogliere un quesito propedeutico che parte dell’esame di due questioni principali: innanzitutto, occorre stabilire quali siano i requisiti che gli organismi collettivi devono possedere perché possano essere legittimati a partecipare al procedimento amministrativo; in secondo luogo occorre stabilire in che modo tali soggetti possano ricorrere avverso provvedimenti lesivi dell’interesse collettivo di cui sono portatori. Il problema va analizzato su due fronti: quello della partecipazione procedimentale e quello della partecipazione processuale.

Sotto il profilo della partecipazione procedimentale, il legislatore ha previsto numerose norme di settore. L’art. 9 del CPA , per esempio, abilita “ i portatori di interessi diffusi, costituiti in associazioni o comitati, ad intervenire nel procedimento amministrativo,avvalendosi degli appositi istituti partecipativi, laddove all’interesse stesso possa derivare un pregiudizio dal provvedimento finale”. Nonostante la terminologia adottata dal legislatore, è opinione consolidata della giurisprudenza e della dottrina che, in tale disposizione, si faccia riferimento agli interessi diffusi che abbiano subito un processo di “collettivizzazione” (rectius interessi collettivi) in quanto specificamente riferibili ad una collettività differenziata, organizzata in un’associazione o un comitato.

Un chiaro riferimento agli interessi collettivi è altresì contenuto nell’art. 4 del D.P.R. n. 184 del 2006 che estende le modalità per l’accesso ai documenti amministrativi anche ai portatori di interessi collettivi e diffusi, nonchè nel Testo Unico sugli enti locali (D.Lgs. n. 267 del 2000)che stabilisce come negli Statuti delle Province e dei Comuni debbano essere previste procedure per la presentazione di istanze da parte di cittadini singoli e associati per la migliore tutela degli interessi collettivi.

Orbene, aldilà delle norme che prevedono espressamente in tal senso, nel corso degli anni la giurisprudenza amministrativa ha tentato di individuare i tratti distintivi che devono necessariamente contraddistinguere tali formazioni sociali perché possano dirsi effettivamente rappresentative delle comunità di riferimento e perciò, conseguentemente, abilitate alla partecipazione procedimentale.

In un primo momento, parte della giurisprudenza aveva ritenuto sufficiente a tal fine che tali formazioni sociali fossero dotate di personalità giuridica, quale elemento formale che attribuisce la rappresentatività. In un secondo momento, però, questo approccio formalistico è stato superato da un orientamento sostanzialistico che ha privilegiato il riscontro concreto della rappresentatività, a prescindere dal ricorrere o meno della personalità giuridica; tale orientamento, infatti, ha ritenuto,  ai fini della partecipazione procedimentale, sufficiente il riconoscimento di una soggettività giuridica in capo a tali soggetti.

Sulla scia di questa seconda interpretazione, il Consiglio di Stato, spinto dalla necessità di riconoscere la legittimazione anche in capo agli enti dotati della sola soggettività giuridica ( o ai c.d. enti di fatto), ha cercato di individuare degli indici qualificanti che prescindessero dalla personalità giuridica dell’ente.

Tra tali indici ricorre, in primo luogo, il fine statutario: in altre parole, è necessario  che  l’ente preveda statutariamente, tra i suoi fini, la protezione dell’interesse facente capo alla collettività organizzata.  In secondo luogo, è necessario che l’ente sia idoneo a perseguire la finalità statutaria in relazione alla sua organizzazione (al riguardo particolare attenzione è stata rivolta al carattere di stabilità che deve connotare l’attività dell’ente). In terzo luogo, la giurisprudenza ha ritenuto rilevante anche il parametro dello stabile collegamento territoriale con l’area di dislocazione dell’interesse facente capo alla collettività rappresentata. ( c.d. “vicinitas”).

Sul fronte della partecipazione processuale, invece, sorgono maggiori perplessità, anche dovute al fatto che il processo amministrativo si configura tradizionalmente quale giurisdizione di matrice soggettiva, nell’ambito della quale la tutela risulta attivabile solo laddove la pretesa giudiziaria risulti sorretta da un effettivo interesse ad agire ai sensi e per gli effetti dell’art.100 c.p.c.. E’ necessario, quindi, che il soggetto che agisce in giudizio possa ottenere un’utilità concreta e diretta dall’accoglimento della sua domanda processuale.

L’annoso problema della legittimazione processuale degli enti esponenziali di interessi collettivi ha dato luogo a diverse teorie : alcune legano “ a doppio filo” la partecipazione procedimentale a quella processuale; altre, invece, le distinguono, facendole viaggiare su due binari distinti, ancorchè opposti.

Secondo un primo orientamento giurisprudenziale che valorizza lo stretto legame tra partecipazione procedimentale e partecipazione processuale,  la  sussistenza di tutti e tre gli indici di rappresentatività anzidetti legittimerebbe automaticamente l’ente collettivo all’impugnazione del provvedimento emanato dalla p.a. in violazione dell’interesse tutelato.

Di contro, altra giurisprudenza ritiene che tali organizzazioni non siano abilitate ad impugnare il provvedimento amministrativo in via giudiziale, giacchè nessuna norma amministrativa deporrebbe espressamente in tal senso. In tal modo, però la tutela degli interessi collettivi verrebbe notevolmente depotenziata, essendo inibita alle organizzazioni di riferimento qualsiasi azione legale.

Un più mediato orientamento, seppur disconoscendo in generale il potere di impugnativa, reputa l’ente esponenziale legittimato ad impugnare i soli provvedimenti che limitano o bloccano il suo accesso al procedimento.

 Infine, non manca un ultimo orientamento che , pur non collegando la partecipazione processuale (meramente difensiva) automaticamente alla partecipazione procedimentale (collaborativa oltre che difensiva), riconosce all’ente rappresentativo dell’interesse collettivo la legittimazione ad impugnare dinanzi al G.A. il provvedimento lesivo del predetto interesse, configurandolo in termini di vero e proprio interesse legittimo.

In realtà, la problematica in esame non rileva laddove lo stesso legislatore abbia specificatamente individuato i requisiti che abilitano l’ente collettivo alla partecipazione sociale o all’impugnazione. Si veda, ad esempio, il codice dei beni culturale, che ammette l’esercizio disgiunto delle due facoltà.

In particolare, l’art.146, comma 12 del Codice dei beni culturali e ambientali, ha previsto la possibilità di impugnazione della autorizzazione paesaggistica, con ricorso al tribunale amministrativo regionale o con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica,  da parte delle associazioni portatrici di interessi diffusi individuate ai sensi delle vigenti disposizioni di legge in materia di ambiente e danno ambientale, e da qualsiasi altro soggetto pubblico o privato che ne abbia interesse, anche quando le stesse non abbiano preso parte al giudizio di primo grado.

Resta poi da capire se, riconosciuta normativamente la legittimazione ad agire alle associazioni nazionali esponenziali di interessi collettivi, tale legittimazione si estenda anche alle relative articolazioni locali o territoriali. Tale eventualità sembra ammessa, in funzione deflattiva del contenzioso,  laddove prevista espressamente da una disposizione statutaria.

Alla luce di tali premesse che evidenziano i forti contrasti giurisprudenziali sul punto, si può sostenere che la legittimazione ad agire degli enti esponenziali è ammessa quando espressamente stabilita dal legislatore, come del resto risulta dai molteplici interventi di settore. Tale legittimazione, in sostanza, non può dedursi in maniera generalizzata, svincolata da un fondamento normativo, anche e soprattutto in applicazione del divieto si sostituzione processuale di cui all’art. 81 c.p.c., derogabile solo in forza di legge.

Dunque, il legislatore deve regolare non solo l’an ed il quomodo della azione processuale, ma deve limitarne anche l’oggetto, dal momento che è la stessa normativa di settore a stabilire quali sono le azioni esperibili dalle differenti organizzazioni. Ad esempio, le associazioni ambientaliste sono legittimate a promuovere le sole azioni risarcitorie per i danni ambientali; le associazioni a tutela dei consumatori, invece, possono esperire oltre all’azione risarcitoria, anche un’azione inibitoria.

Particolarmente interessante è il caso in cui ad essere impugnato sia un regolamento c.d. di volizione preliminare, insuscettibile, per la sua natura generale ed astratta, di produrre un’autonoma lesione sulla sfera giuridica altrui fintanto che non venga emanato il provvedimento attuativo. Sul versante applicativo consegue che, innanzitutto, l’impugnazione è soggetta all’ordinario termine decadenziale, decorrente dal momento dell’adozione dell’atto applicativo; in secondo luogo se con l’atto di gravame si deduce un vizio che il provvedimento attuativo ha tratto dal regolamento volizione-preliminare, l’interessato è tenuto ad impugnarlo congiuntamente all’atto applicativo a valle, in ossequio al meccanismo della “doppia impugnativa”.

L’atto applicativo è fonte diretta della lesione dell’interesse collettivo tutelato dall’ente esponenziale e pertanto esso è immediatamente impugnabile perché l’interesse comune a tutti i membri della categoria legittima l’ente esponenziale ad agire avverso il regolamento. Qualora, invece, sussista un conflitto di interessi in seno alla categoria stessa, per cui alcuni membri risultano lesi, mentre altri traggono utilità dal regolamento, l’ente esponenziale perde la legittimazione ad agire, perché l’iniziativa giurisdizionale è rimessa all’iniziativa dei singoli che subiscono la diretta lesione della propria sfera giuridica individuale.

In sostanza, l’orientamento prevalente del Consiglio di Stato ha riconosciuto agli enti esponenziali la possibilità di impugnare l’atto amministrativo della p.a. solo laddove esso abbia ad oggetto un interesse omogeneo della categoria o quando esso risulti lesivo di tutti gli appartenenti alla categoria stessa. Ne deriva che l’ente non può agire a tutela degli interessi di solo alcuni degli appartenenti al gruppo.

Un orientamento minoritario, invece,ritiene chenon esista, in realtà, una ontologica impossibilità che l’ente possa agire a tutela degli interessi di alcuni soltanto degli appartenenti al gruppo e non di tutti, non essendo necessario che l’atto amministrativo sia lesivo degli interessi di tutti, ma essendo sufficiente, per contro, a legittimare l’azione anche la sola lesione di alcuni soltanto di essi.

Secondo tale orientamento, nell’interesse collettivo sarebbero riunite indistintamente diverse posizioni giuridiche: sia di interesse legittimo in capo all’ente e in capo a ciascun consociato singolarmente inteso, sia di diritto soggettivo in capo ai singoli soggetti appartenenti all’ente.

Fatta questa doverosa premessa, ci si può soffermare sulla materia ambientale nell’ambito della quale il legislatore ha, per la prima volta, riconosciuto in favore degli organismi associativi individuati con decreto ministeriale sulla base degli indici di cui agli artt. 13 e 18, 5 co della L.249/86, la legittimazione ad agire in giudizio, nonché la facoltà di intervenire nei giudizi promossi per il risarcimento dei danni ambientali. La  legittimazione ad agire in giudizio per il risarcimento del danno ambientale è riconosciuta anche agli enti pubblici territoriali. In sede penale invece, la legittimazione ad agire ex art. 311 del Testo Unico dell’Ambiente è riconosciuta esclusivamente in capo al Ministro dell’ambiente.

Il comma 5 dell’art 18 della predetta legge, infatti, recita: “ Le associazioni individuate in base all’articolo 13 della presente legge possono intervenire nei giudizi per danno ambientale e ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento di atti illegittimi.”

Nonostante la disposizione sia di chiara interpretazione, la sua applicazione ha determinato l’insorgere di alcuni dubbi in ordine alla portata della legittimazione processuale accordata agli enti esponenziali. I dubbi interessano sia l’ambito soggettivo che quello oggettivo di applicazione della norma.

Sul versante soggettivo, alcune pronunce giurisprudenziali tendevano a circoscrivere il novero dei soggetti legittimati ad adire il g.a. per l’annullamento dei provvedimenti illegittimi lesivi di interessi ambientali alle sole associazioni espressamente indicate nel decreto ministeriale adottato ai sensi dell’art 13. Altre pronunce, invece, ammettevano un sistema di riconoscimento, per così dire, a doppio binario che consentiva altresì l’accertamento della legittimazione processuale, caso per caso, anche al giudice sulla base degli indici di rappresentatività in tutti quei casi in cui tale riconoscimento non fosse stato già esplicitato dal decreto. Secondo tale orientamento, infatti, un’interpretazione restrittiva della disposizione si sarebbe posta in contrasto con gli artt.24, 103 e 113 della Costituzione, non potendo l’amministrazione, nel selezionare in via esclusiva i soggetti legittimati ad agire, impedire l’accesso alla tutela giurisdizionale ad altri soggetti comunque dotati di una posizione soggettiva differenziata e qualificata, portatori di interessi di rilevanza collettiva. Per tale motivo, l’orientamento giurisprudenziale prevalente ha privilegiato l’interpretazione estensiva della disposizione, in quanto maggiormente ossequiosa non solo dei dettami costituzionali, ma anche dei canoni comunitari sulla tutela giurisdizionale in materia di ambiente.

Anche sul versante oggettivo di applicazione della norma, la giurisprudenza è risultata divisa.

Un indirizzo restrittivo ha circoscritto l’oggetto dell’impugnazione ai soli provvedimenti ambientali puri, ossia adottati nell’ambito di procedimenti specifici previsti dalla legislazione in materia ambientale. Secondo tale orientamento, sarebbe esclusa la legittimazione ad egire degli enti esponenziali avverso quegli atti che solo indirettamente toccano profili ambientali, quali ad esempio quelli adottati in virtù della disciplina in materia urbanistica e/o edilizia.

Un indirizzo estensivo, invece, valorizzando il carattere polivalente del bene ambiente, ha rilevato come anche i provvedimenti non strettamente afferenti alla normativa ambientale possano ripercuotersi in maniera negativa sull’ecosistema ambientale, producendone una lesione. A fronte della lesione, pertanto, l’ordinamento riconosce tutela giurisdizionale, lasciando alle singole associazioni preposte alla tutela ambientale, che vogliano agire, il compito di individuare provvedimenti lesivi del bene tutelato, in quanto tali impugnabili. 

In sostanza, tale orientamento espansivo distingue al suo interno atti amministrativi stricto sensu  ambientali , sicuramente impugnabili , e atti amministrativi a valenza neutra; per questi ultimi l’individuazione degli atti impugnabili, in quanto lesivi, è rimessa direttamente alle associazioni, stante l’accezione ampia del bene ambiente.

Infine, anche in relazione ai vizi che informano l’atto amministrativo oggetto di impugnazione è prevalsa un’interpretazione estensiva che mette in luce l’eterogeneità dei vizi deducibili, a fronte di un provvedimento lesivo del bene collettivo in questione.

Il quadro delle azioni esperibili, sia in ambito civile che amministrativo, dalle associazioni portatrici di interessi collettivi, così come delineato dalle disposizioni richiamate, si è notevolmente complicato a seguito degli innumerevoli innesti e potature che la materia ambientale ha subito nel corso degli anni ad opera del legislatore.

Orbene, come già accennato, l’art. 349/86 attribuisce agli organismi associativi di cui all’art 13, oltre alla possibilità di intervenire nei giudizi per danno ambientale, anche la possibilità di ricorrere per l’annullamento degli atti illegittimi che incidono su interessi di natura ambientale.

Tale norma, sebbene non sia stata espressamente abrogata, è stata tuttavia superata dal D.Lgs. n. 152 del 2006 (c.d. Testo Unico ambientale) che, ai sensi del comma 2 dell’art. 309, ha riconosciuto alle associazioni individuate ai sensi dell’art. 13 della L. n. 349 del 1986, solo la legittimazione a presentare denunce ed osservazioni, corredate di documenti ed informazioni ai fini dell’adozione di misure di precauzione. Il mancato richiamo all’esperibilità dell’azione di annullamento è stato, perciò, oggetto di un vivace dibattito.

Secondo un orientamento giurisprudenziale, dalla disposizione di cui all’art 309, comma 2, discenderebbe che le associazioni  di cui all’art 13 l. 349/86 non possano più ricorrere per l’annullamento di atti e provvedimenti adottati in violazione della parte sesta del decreto o avverso il silenzio inadempimento serbato dal Ministro a fronte delle denunce e delle osservazioni presentate, essendo tale potere riconosciuto solo alle regioni, alle province autonome e agli enti locali nonché alle persone fisiche o giuridiche pregiudicate dal danno ambientale.

Il codice dell’ambiente, in questo senso, sembrerebbe aver arretrato la tutela rispetto ai meccanismi rimediali in precedenza predisposti dal legislatore in favore delle associazioni ambientalistiche.

Tale aporia interpretativa ha sollecitato, nel 2011, l’intervento della Corte di Giustizia la quale ha confermato come, in forza del comma 5 dell’art.13 citato, anche le associazioni individuate in base all’art.13 della stessa legge possano ricorrere in sede di giurisdizione amministrativa per l’annullamento degli atti illegittimi in materia ambientale. Il Testo unico citato, inoltre, ha predisposto anche un specifica tutela giustiziale: il comma 2 del citato art.310, infatti, introduce un’ipotesi di ricorso in opposizione, da depositarsi presso il Ministero dell’ambiente, avverso il provvedimento illegittimo; il comma 5 dello stesso art.310 conferma, inoltre, la facoltà dell’interessato di presentare ricorso straordinario al Presidente della Repubblica ai sensi del d.P.R. 24 novembre 1971 n.1199.

Quanto alla tutela giurisdizionale dinanzi al giudice ordinario, per consentire tale tipo di tutela in materia ambientale si doveva necessariamente ricercare una posizione giuridica soggettiva differenziata (dall’interesse diffuso) e qualificata in capo ai singoli consociati.

A tal fine le Sezioni Unite della Suprema Corte di Cassazione hanno distinto i beni collettivi indivisibili dai beni collettivi divisibili: mentre nei primi non sussistono posizioni differenziate in capo ai singoli, nei secondi è ipotizzabile un loro godimento frazionato. Pertanto, in questo secondo caso sussisterebbe un diritto soggettivo autonomamente tutelabile in giudizio ai fini risarcitori. 

In questo senso, la giurisdizione del giudice ordinario è coerente con la natura stessa del bene giuridico tutelato, (ossia l’ambiente) qualificato in termini di vero e proprio diritto soggettivo assoluto. La stessa Corte Costituzionale,infatti, con una serie di pronunce, ha consacrato definitivamente il diritto all’ambiente come diritto fondamentale della persona ed interesse fondamentale della collettività.

In conformità a tali pronunce, la Suprema Corte, già sul finire degli anni ‘70, aveva identificato il diritto all’ambiente come tangente al diritto alla salute, altrimenti inteso come diritto all’ambiente salubre, la cui protezione è assimilata a quella propria dei diritti fondamentali e inviolabili della persona umana e quale diritto assoluto tutelabile anche nei confronti della P.A. a prescindere dalla titolarità in capo all’attore di un diritto alla proprietà o di altro diritto reale. L’azione esperibile utilizzata a tal fine era quella inibitoria di cui all’art 844 c.c. in tema di immissioni.

In questo quadro giurisprudenziale, la legge n.349/86 riconosceva, poi, la legittimazione a richiedere il risarcimento del danno allo Stato, quale ente esponenziale del bene ambiente, nonchè agli enti pubblici territoriali, sul cui territorio si trovassero i beni lesi dall’illecito. Tale legittimazione concorrente degli enti locali era stata poi sancita a livello normativo anche dal comma 3 dell’art 9 del dlgs n.267/2000, successivamente abrogato dal Codice dell’ambiente.

Oggi, l’intero impianto normativo è regolato dal TU in materia ambientale ( dlgs 152/2006) che oltre a dare una definizione di danno ambientale ( inteso come qualsiasi deterioramento significativo e misurabile, diretto ed indiretto, di una risorsa naturale o dell’utilità assicurata da quest’ultima), disciplina specificatamente l’azione risarcitoria all’art 311.

Tale disposto normativo attribuisce soltanto al Ministero dell’ambiente la legittimazione ad agire per il risarcimento del danno ambientale (eventualmente anche in sede penale) in favore dello Stato. Tale risarcimento può avvenire o in forma specifica, attraverso la riduzione in pristino dello stato dei luoghi lesi dall’illecito, oppure per equivalente monetario, previa adozione di apposita ordinanza/ingiunzione, immediatamente esecutiva.  Si è creato così un peculiare, quanto apparente, concorso di giurisdizioni in quanto, il Ministro dell’ambiente può scegliere tra due rimedi alternativi: l’azione civile (da esercitarsi anche in sede penale) innanzi al giudice ordinario o la adozione dell’ordinanza/ingiunzione da esercitarsi dinanzi al g.a. in sede di giurisdizione esclusiva.
L’adozione dell’ordinanza preclude la proposizione di un’azione risarcitoria del danno ambientale; pertanto se il giudizio è pendente, esso si estingue.

Tale modifica legislativa è scaturita dalla necessità di evitare la proliferazione delle iniziative giudiziarie per lo stesso evento lesivo e nei confronti dello stesso responsabile da parte di una pluralità di enti.

Di conseguenza, gli enti territoriali, ad oggi, possono agire soltanto per il risarcimento di danni diversi: si pensi, ad esempio, ai danni patrimoniali subiti da tali enti per le spese sostenute per il ripristino, la bonifica, la rimozione dei rifiuti oppure al danno da lucro cessante ove l’ente ne fornisca la prova oppure ancora al danno all’immagine subito dall’ente nel cui territorio si è verificato il danno ambientale.