Burocrazia e fascismo: le politiche di Mussolini verso gli impiegati, la loro reale (o solo superficiale?) fascistizzazione.

                                  Storia della pubblica amministrazione

Burocrazia e fascismo: le politiche di Mussolini verso gli impiegati, la loro reale (o solo superficiale?) fascistizzazione.

di Luca Pane

A partire dalla presa del potere, in concomitanza con la Marcia su Roma del 28 ottobre del 1922, Mussolini sin da subito manifestò la volontà di trasformare irreversibilmente le istituzioni dello Stato liberale, al fine di portare a compimento la rivoluzione fascista. Tra i suoi propositi vi era quello di trasformare gli impiegati pubblici in una “burocrazia in camicia nera” che fosse l’espressione concreta dei principi fascisti, declinati nella gestione della macchina amministrativa.

In una prima fase il regime si caratterizzò per un approccio economico di stampo “liberista”, in base al quale l’allora ministro delle Finanze Alberto De Stefani decise di non appesantire ulteriormente il bilancio statale, ponendo un freno all’assunzione di nuovo personale burocratico. Al tempo stesso, però, il corpo dei pubblici dipendenti non subì una decisa riduzione e i tagli al personale si concentrarono preferibilmente verso i ministeri caratterizzati da una maggiore presenza di funzionari sindacalizzati, ostili al nuovo regime (in particolare, il ministero delle Poste e Telegrafi).

Le uniche novità degne di nota che si registrarono negli anni dal 1922 al 1925 furono l’intensificarsi delle relazioni gerarchiche nella pubblica amministrazione, sulla scorta di un principio cardine dell’ideologia fascista e l’obbligo di assicurare il rispetto delle direttive del Governo, promettendo di non ostacolarle mai, in quanto funzionali all’operato dell’esecutivo.

Giunto al potere, prima che inaugurasse la svolta totalitaria, il fascismo dovette confrontarsi con un ceto burocratico che si era formato durante l’età liberale e che si contraddistingueva per l’elevato grado di competenza tecnica e professionale. Per ciò che concerne le istituzioni più importanti del Paese, come la magistratura, l’esercito e la pubblica sicurezza, il regime non riuscì mai ad operare una completa “fascistizzazione” dei loro appartenenti, anche se in generale non se ne presentò la necessità, dal momento che gran parte degli esponenti di tali istituzioni avevano guardato con favore, se non apertamente parteggiato, per il movimento fascista nella stagione antecedente alla presa del potere.

La riforma De Stefani del 1923, tra le altre cose, attribuì un potere precedentemente mai visto alla Ragioneria generale dello Stato, operante presso il ministero delle Finanze. Dalla stessa De Stefani rese dipendenti tutte le ragionerie centrali presso i singoli ministeri, attribuendole un potere generale di controllo sulla spesa pubblica. Fu così che i ragionieri generali divennero tra le figure più importanti della pubblica amministrazione fascista: su tutti il dott. Vito De Bellis che, in virtù del ruolo ricoperto, ebbe spesso occasione di potersi confrontare direttamente con il Capo del Governo, il quale ultimo arrivò a detenere la titolarità di fino ad otto ministeri contemporaneamente. Il progetto tecnocratico e produttivistico del fascismo attirò i membri dell’élite burocratica dello Stato, che in esso videro l’opportunità di poter realizzare, con un certo margine di autonomia, le proprie aspirazioni.

La riforma De Stefani prevedeva anche la riduzione del numero dei dicasteri per ragioni sia di ottimizzazione dell’azione amministrativa, sia di contenimento della spesa pubblica. Fu così che il ministero delle Poste e Telegrafi venne assorbito nel ministero delle Comunicazioni, affidato all’eroe di guerra Costanzo Ciano e caratterizzato dall’articolazione in aziende autonome, enti risalenti all’età cavouriana. Il ministero del Tesoro invece, che costituiva un organo a parte, venne accorpato al ministero delle Finanze.

Negli stessi anni un ruolo importante fu svolto da Carlo Petrocchi, alto dirigente presso il ministero del Lavoro guidato dal ministro di estrazione democratico-sociale Gabriello Carnazza ed ideatore di un’imponente riforma di riorganizzazione dell’amministrazione di appartenenza, che venne divisa per fasce territoriali (Italia settentrionale, Italia centrale, Italia meridionale e isole) e in divisioni articolate in base a criteri funzionali (opere idrauliche, costruzioni edilizie e riparazione danni, ponti e strade).

Dopo il delitto Matteotti (1924) che innescò il processo di trasformazione del regime fascista in stato totalitario (secondo alcuni storici, ne accelerò involontariamente il compimento), De Stefani nel 1925 venne sostituito alla guida del dicastero dell’Economia da Giuseppe Volpi di Misurata, stimato imprenditore che sarebbe successivamente diventato il presidente di Confindustria.

Ebbe inizio così, nel gennaio del 1925, la svolta autoritaria del regime che determinò anche un netto cambio in materia di politica economica ed amministrativa, passando dalla fase “liberista” a quella “statalista”. Il personale amministrativo conobbe un deciso incremento del numero dei membri, che portò il totale complessivo dei dipendenti pubblici nel 1943 a ben oltre il milione. Il regime poteva contare per l’attuazione delle sue politiche su una classe dirigente formatasi nel periodo liberale, dal momento che il blocco alle assunzioni voluto dal ministro De Stefani aveva impedito l’ingresso nella macchina amministrativa alle giovani generazioni, più sensibili verso la propaganda fascista.

Dal 1925 non solo aumentò il personale amministrativo alle dipendenze dello Stato, ma aumentò anche il numero dei ministeri, a causa della creazione di nuovi dicasteri di stampo tipicamente fascista: basti pensare al ministero dell’Aeronautica, fortemente voluto dal quadrumviro Balbo, al ministero della Cultura popolare che assunse questa denominazione nel 1937 (in origine la Segreteria particolare del Duce) e al ministero dell’Africa italiana che rimpiazzò il precedente dicastero delle Colonie.

Per lo svolgimento di compiti particolarmente delicati e di prestigio, data la natura dittatoriale del regime, Mussolini scelse Arturo Bocchini come capo della polizia. Sarà lo stesso Bocchini, dotato di un notevole margine di indipendenza rispetto al Partito nazionale fascista, a dare vita alla polizia segreta fascista, l’OVRA, nata allo scopo di sorvegliare e perseguire gli eventuali oppositori del regime. Bocchini, come altri grand commis dell’apparato amministrativo fascista, non proveniva dalle fila del partito ma era stato un prefetto nel periodo antecedente la Marcia su Roma.

Lo stesso dicasi per Alberto Pironti, a capo della Direzione generale dell’Amministrazione civile del ministero dell’Interno e di formazione liberal-conservatrice. Il creatore dell’Istituto nazionale delle assicurazioni (INA) e, successivamente durante il Ventennio, dell’Istituto per la ricostruzione industriale (IRI) fu Alberto Beneduce, un tecnico dall’elevato grado di conoscenze tecniche ma anch’egli non di formazione fascista, bensì addirittura democratico-socialista. Beneduce e i suoi collaboratori più stretti (su tutti il futuro Governatore della Banca d’Italia Donato Menichella ed il futuro capo di Mediobanca Enrico Cuccia) avevano visto nel fascismo un movimento che valorizzava le professionalità e le competenze tecniche e, pur non aderendo mai sostanzialmente all’ideologia mussoliniana, essi trovarono ampio spazio per poter operare liberamente prima presso gli enti statali ed poi negli enti “parastatali”, a seguito di quella che il prof. Melis ha definito “una fuga dall’amministrazione”. Con tale espressione si intende lo spostamento di numerose personalità della pubblica amministrazione dal ramo dell’amministrazione statale a quello degli enti pubblici caratterizzati da un alto grado di professionalità tecnica e scientifica.

Nel 1928 De Stefani fu nominato presidente di una commissione di studio incaricata di redigere un progetto di riforma dell’amministrazione, la cui proposta finale venne respinta da Mussolini dal momento che avrebbe comportato una drastica riduzione del personale statale, in particolare di quello proveniente dal Sud Italia. In un colloquio riservato con De Stefani, che quest’ultimo riporta nelle sue memorie, Mussolini afferma come questi non avesse tenuto conto dell’importanza ricoperta dall’impiego pubblico allo scopo di assorbire forza lavoro nelle regioni meridionali, specie tra i giovani laureati o diplomati del Sud, che altrimenti avrebbero faticato non poco a trovare un impiego. Mussolini manifestava il timore che un’eventuale riduzione del personale avrebbe potuto ingenerare un sentimento di ostilità e diffidenza presso quei ceti meridionali ancora molto influenti a livello politico.

Tra le proposte formulate dalla commissione con a capo De Stefani vi era l’istituzione di un concorso unico (“concorsone”) per le assunzioni nel pubblico impiego, la cui gestione sarebbe spettata al ministero dell’Istruzione. Tale meccanismo di assunzione avrebbe però causato, secondo i critici della riforma, una riduzione del personale con competenze specialistiche e questo rappresentò un altro dei motivi in virtù dei quali si preferì non adottare la riforma proposta dalla commissione.

Tra la seconda metà degli anni Venti e per tutta la durata degli anni Trenta (che De Felice ribattezzò “gli anni del consenso”) sorsero enti pubblici diretta espressione dello stesso Partito nazionale fascista, quali l’Opera nazionale balilla e l’Opera nazionale maternità.

Cambiarono anche alcune disposizioni aventi come destinatari il personale del pubblico impiego: secondo la retorica del regime, gli impiegati pubblici erano una parte fondamentale dello stato fascista, in quanto erano diretta espressione di un’organizzazione amministrativa connotata positivamente sotto il profilo etico e con un ruolo chiave nella realizzazione delle politiche del regime. Da qui una serie di regole di condotta che incidevano anche sulla vita personale dell’impiegato, come quelle legate al rispetto della moralità e del buon costume. Nel corso degli anni Trenta il fascismo volle imprimere una stretta sullo stile di vita dei dipendenti pubblici e per far ciò introdusse una serie di disposizioni volte ad incoraggiare la formazione di un nucleo familiare e ad incentivare la nascita di figli, nell’ambito della politica demografica perseguita da Mussolini e basata sul concetto del “numero come potenza”. In virtù di tale politica furono riconosciute agevolazioni di carriera per i dipendenti sposati, vennero aumentate le ore di ferie in base al numero di figli e furono riconosciuti benefici economici ai dipendenti con prole numerosa a proprio carico.

Anche per l’amministrazione periferica dello Stato il fascismo si preoccupò di reclutare per il corpo prefettizio funzionari in gran parte provenienti dalle precedenti esperienze di governo, tra i quali vi erano molti prefetti fedeli all’ex Presidente del Consiglio Francesco Saverio Nitti (“i nittiani”). Per reprimere il fenomeno mafioso, che affliggeva già allora la Sicilia, Mussolini nel 1925 non ci pensò due volte ad inviare nell’isola Cesare Mori, come prefetto prima di Trapani e poi di Palermo. Mori era un funzionario di polizia che si era contraddistinto per l’obbedienza ai governi liberali e che, in qualità di prefetto di Bologna, aveva duramente contrastato lo squadrismo imperante nella zona.

Nelle maggiori città italiane, il regime optò quasi sempre per funzionari provenienti dalla carriera prefettizia (in particolare a Roma e a Milano solo in due occasioni furono nominati prefetti non provenienti dalla carriera), mentre nei piccoli centri preferì inviare il personale proveniente dalle fila del partito fascista.

Nel 1931, per vincolare maggiormente i dipendenti pubblici al Governo, fu introdotto l’obbligo di iscrizione al partito come condizione per poter occupare posti di lavoro pubblici, mentre nel 1938 vennero introdotte le divise ed i gradi per gli impiegati pubblici secondo la concezione militaresca del fascismo, al fine di esaltarne l’autorità e rafforzare i rapporti di gerarchia nell’amministrazione. Questi ultimi vennero a tal punto irrigiditi che divenne praticamente impossibile ottenere aumenti salariali senza scalare i ruoli gerarchici. Sempre nel 1938 l’introduzione delle leggi razziali produsse l’espulsione brusca ed immediata dall’amministrazione degli impiegati pubblici di origine ebraica, costretti a dover lasciare il proprio posto di lavoro.

Anche il lavoro femminile venne, sul finire degli anni Trenta, preso in considerazione dal regime, che però introdusse un rigido vincolo alla presenza di personale di estrazione femminile nella pubblica amministrazione: esso non avrebbe dovuto mai superare la percentuale del 10% del numero complessivo di impiegati e le assunzioni di donne avrebbero dovuto riguardare solo alcune mansioni specifiche, ritenute ad esse più idonee (dattilografia, stenografia, compiti di segreteria, infermieristica).

In conclusione, si può dire che nonostante i tentativi di Mussolini di effettuarne una fascistizzazione, la burocrazia amministrativa non fu, almeno nella maggior parte dei casi, profondamente fascista e allineata in toto alle direttive del regime, anche se a dire il vero non fu nemmeno mai sua avversaria.

Molti dipendenti pubblici, così come diversi alti dirigenti dell’amministrazione, furono fascisti solo per convenienza, dato il grande risalto che veniva dato nella retorica mussoliniana alle funzioni di cui essi erano incaricati. A conferma di ciò, quando nel dopoguerra ci si pose il problema dell’epurazione di quanti avevano manifestato la propria adesione al regime, le commissioni incaricate di questo compito si limitarono a rimuovere dai loro incarichi solamente coloro i quali avevano mostrato un grado di compromissione particolarmente elevato con il fascismo, mentre la maggior parte dei membri della burocrazia del Ventennio rimase al proprio posto. Quando Mussolini creò pro tempore la Repubblica sociale italiana nel Nord del paese, solo una minima parte del personale dei pubblici uffici decise di salire con lui e di rimanergli fedele, mentre la maggior parte dei dipendenti rimase nel Centro Sud in attesa dello svolgersi degli eventi o dopo aver giurato fedeltà alla monarchia .


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