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I procedimenti legislativi ‘speciali’, con particolare riferimento alla manovra di bilancio

di Tiziana Maier

La Costituzione stabilisce che la funzione legislativa è esercitata collettivamente dalle due Camere (art. 70). Ciò significa che per divenire legge un progetto deve essere approvato nell’identico testo da Camera e Senato, seguendo un determinato procedimento di formazione della legge (il così detto iter) articolato in fasi successive.

Il percorso formativo della legge è la sede principale ove si svolge quel continuo processo di integrazione politica e sociale a cui tende l’ordinamento e che ha come fine ultimo il ravvicinamento tra la volontà del rappresentante (parlamentare) e le esigenze del rappresentato (cittadino/elettore).

Poiché la legge deve far fronte, quanto più possibile, ai bisogni che emergono dal tessuto sociale, il procedimento legislativo risulta d’importanza cruciale in quanto è proprio durante l’iter di approvazione di una legge che avverrà il bilanciamento tra interessi che il legislatore è chiamato a operare.

Nell’ordinamento italiano risulta assai variegata la gamma dei procedimenti attraverso cui le funzioni vengono eserciate dalle Camere.

Essendo il Parlamento organo costituzionale al tempo stesso collegiale e a struttura complessa, è necessario per un suo corretto funzionamento che tutta la sua attività sia fortemente procedimentalizzata, al fine di consentire ai diversi soggetti coinvolti di partecipare alle numerose e diverse funzioni attribuite all’organo stesso.

Per quanto concerne il procedimento di formazione delle leggi (ordinario e speciale), lo stesso è, nelle sue linee essenziali, regolato dalla Costituzione, la quale rinvia, per la disciplina di dettaglio, ai regolamenti parlamentari, ponendo così una vera e propria riserva di regolamento in favore delle due Camere.

La Costituzione individua altresì dei procedimenti legislativi semplificati nei quali viene riconosciuto un maggiore ruolo alle Commissioni che potranno operare in sede “deliberante” o “redigente”.

In generale, la Costituzione si limita a fissare alcuni passaggi ineliminabili del procedimento legislativo ordinario quali la fase dell’iniziativa, la fase della deliberazione delle due Camere in momenti distinti e successivi, l’esame in commissione, il voto articolo per articolo e quello finale.

Indipendentemente dalla struttura ordinaria o speciale del procedimento legislativo, alcune fasi non mutano, trattandosi invero di anelli necessari di una catena che, se mancanti, potrebbero generare un vizio di legittimità costituzionale della legge, sindacabile dalla Corte Costituzionale.

Altre fasi del procedimento, viceversa, si differenziano sotto alcuni aspetti più o meno rilevanti quali, per esempio, il potere d’iniziativa, la possibilità di proporre emendamenti, la tempistica di approvazione, la riserva di esame in aula, il quorum di approvazione, ecc.

Tra i procedimenti speciali previsti nella Costituzione il più rilevante è indubbiamente quello previsto dall’articolo 138 della Costituzione che disciplina il procedimento applicabile sia per le leggi di revisione costituzionale (quelle che modificano il testo della Carta costituzionale), sia per tutte le altre leggi costituzionali.

La principale peculiarità del procedimento in questione consiste in un doppio aggravamento procedimentale e, vale a dire, la necessità di due delibere da parte di ciascuna Camera, a distanza di almeno tre mesi e la necessità, nella seconda e definitiva lettura presso ciascuna Camera, di una maggioranza aggravata, pari ad almeno la maggioranza assoluta dei componenti.

Altra caratteristica prevista dai Costituenti è la possibilità di sottoporre a referendum costituzionale confermativo le predetti leggi. Referendum che può essere evitato soltanto tramite l’approvazione finale della legge con una maggioranza dei due terzi dei componenti.

È prevista, inoltre, una riserva di Assemblea per l’approvazione, nonché alcune specifiche limitazioni per la seconda lettura, dove viene inibita, a differenza del procedimento ordinario, la possibilità di procedere alla votazione di articoli e emendamenti, di proporre questioni pregiudiziali, questioni sospensive, ordini del giorno e richieste di stralcio.

Inoltre, i regolamenti parlamentari, per la delicatezza dei temi trattati, prevedono una maggiore durata degli interventi in discussione generale e nell’esame degli articoli, dispongono il divieto di adottare una dichiarazione d’urgenza e di procedere a votazioni riassuntive, prevedendo alcune limitazioni al contingentamento dei tempi.

Un altro procedimento legislativo speciale, sempre con approvazione a maggioranza aggravata, è altresì previsto per l’approvazione di leggi di amnistia e indulto. In questo caso la maggioranza qualificata dei due terzi è prevista anche per l’approvazione dei singoli articoli che la compongono.

Anche il procedimento per l’approvazione delle leggi delle intese con le confessioni religiose diverse da quella cattolica (i cui rapporti, come noto, sono invece regolati dai Patti Lateranensi, modificabili, senza revisione costituzionale, se le variazioni sono accettate dalle due parti) rientra nel novero dei procedimenti speciali in quanto, da un lato, prevede una iniziativa riservata al Governo che procede a negoziare gli accordi con la controparte e, dall’altro lato, il testo dell’accordo viene poi riprodotto in un disegno di legge, considerato non emendabile, salvo le norme che non trovano corrispondenza nell’intesa, come per esempio quelle relative alla copertura finanziaria.

Un altro fondamentale procedimento legislativo speciale è quello previsto per i disegni di legge di conversione dei decreti-legge emanati, in casi di necessità e urgenza, dal Governo.

In questo caso, è la stesso art. 77 Cost. a prevedere, in modo tassativo, i tempi di inizio e conclusione dell’esame parlamentare, prevedendo che i decreti-legge debbano essere presentati alle Camere il giorno stesso della loro adozione. 

Le Camere, inoltre, anche se sciolte, sono appositamente convocate e debbono riunirsi entro cinque giorni.

Infine, la Costituzione prevede che i decreti-legge perdono efficacia ex tunc se non sono convertiti in legge entro sessanta giorni dalla loro adozione.

A questa “urgenza” prevista nel testo costituzionale i regolamenti, negli anni, hanno risposto in modo diverso e spesso in contraddizione con la logica ispiratrice della Costituzione.

Inizialmente, infatti, non era prevista alcuna differenziazione procedurale rispetto agli altri disegni di legge.

Successivamente, a partire dagli anni ’80 del secolo scorso, è stata prevista una differenziazione tramite una serie di aggravamenti procedurali finalizzati a valorizzare il controllo parlamentare sulla sussistenza dei presupposti costituzionali di necessità e urgenza.

Oggi, nonostante gli interventi regolamentari e alcune pronunce della Corte Costituzionale, restano ancora sul tappeto alcune criticità dello strumento della decretazione d’urgenza (maxi emendamenti, decreti omnibus, abuso della questione di fiducia) che, sotto diversi profili, potrebbero alterare i caratteri fondamentali della forma di governo tracciata nella Costituzione.

La Costituzione provvede a regolare le linee generali anche dell’altro procedimento speciale di normazione duale Parlamento-Governo e, vale a dire, quello relativo alle leggi di delega (art. 76 Cost.).

In questo caso, nel tentavo di porre un argine agli abusi dell’epoca liberale e fascista, è previsto un particolare tipo di procedimento finalizzato a consentire una meditata, solenne e temporalmente circoscritta cessione dell’esercizio della funzione legislativa da parte del Parlamento e l’indicazione di specifici principi e criteri direttivi.

Tali vincoli operano sia con riferimento al Parlamento all’atto di predisposizione della legge di delega, sia nei confronti del Governo il quale sarà tenuto a conformarsi ai vincoli imposti nell’attività di predisposizione del decreto legislativo. In caso contrario, si produrrà una violazione censurabile nel giudizio di legittimità costituzionale.

Un ulteriore procedimento speciale è quello previsto dal nuovo articolo 116, comma 3, della Costituzione, così come modificato dalla legge costituzionale n. 3 del 2001 che, come noto, ha ridisegnato l’intero Titolo V della Costituzione.

La norma in questione prevede che la Regione possa attivare il procedimento finalizzato a vedersi attribuire ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia in alcune specifiche materie. Analogamente a quanto avviene per gli accordi con le confessioni religiose, il Governo presenta alle Camere il disegno di legge che recepisce l’intesa sottoscritta con la Regione che, successivamente, deve essere approvata a maggioranza assoluta da ciascuna Camera.

Altro procedimento speciale è quello previsto per l’approvazione delle leggi di autorizzazione alla ratifica di trattati internazionali.

L’art. 80 della Costituzione prevede che il Parlamento debba autorizzare con legge la ratifica dei trattati più importanti di natura politica, che prevedono arbitrati, regolamenti giudiziari, che importano variazioni del territorio, oneri alle finanze o modificazioni di leggi.

La legge di autorizzazione va necessariamente approvata in Assemblea (riserva di Assemblea) e non può essere sottoposta a referendum abrogativo.

Di recente, dopo un lungo periodo nel quale il Parlamento ha riposto una scarsa attenzione alla materia, l’intera questione è stata rivalutata alla luce della modifica dell’art. 117, comma 1, Cost., così come modificato della legge n. 3 del 2001.

Alla luce della novella legislativa, infatti, appare ormai indubitabile, anche a seguito della decisa presa di posizione da parte della Corte Costituzionale, che le norme dei trattati sottoscritti fungono da norme interposte nel giudizio di legittimità costituzionale, ponendo degli specifici vincoli all’attività del legislatore nazionale e regionale.

Per tali ragioni, recentemente, per consentire al Parlamento di esercitare un ruolo più attivo e imporre al Governo l’eventuale apposizione di riserve in sede di stipula degli accordi internazionali, è in corso un processo di recupero dello spirito e della lettera del procedimento speciale di autorizzazione alla ratifica previsto nella Costituzione.

Questo lungo elenco dei procedimenti legislativi speciali previsto dalla Costituzione è stato nel tempo integrato, oltre che dai predetti regolamenti parlamentari, anche da specifiche leggi, creando in questo modo un vero e proprio intarsio tra Costituzione, regolamenti parlamentari e leggi.

Negli ultimi anni, infatti, è emersa in modo sempre più determinante la necessità di individuare per via regolamentare o legislativa dei procedimenti legislativi più̀ adeguati a potenziare la rapidità, la funzionalità e la capacità decisionale del Parlamento.

In particolare, la necessità di attribuire un ruolo più incisivo e determinante al Parlamento è emersa in modo più evidente con riferimento ad altre due procedure previste nella Costituzione, ovvero il processo di partecipazione dell’Italia all’Unione Europea (art. 117) e la procedura connessa all’approvazione della manovra di bilancio (art. 81).

Il processo di integrazione europeo e l’adozione della moneta unica, infatti, hanno imposto l’adozione di specifiche procedure legislative speciali per consentire la piena e consapevole partecipazione dell’Italia ai meccanismi europei.

Tutti gli altri Paesi europei, infatti, sin dal momento della loro adesione, a fronte di una erosione delle competenze del legislatore nazionale, hanno riconosciuto ai rispettivi Parlamenti, spesso a livello costituzionale, strumenti incisivi per controllare e indirizzare l’azione dei rispettivi Esecutivi in seno al Consiglio, nel momento della definizione degli atti (non solo legislativi) europei.

Prima ancora del Trattato di Lisbona che, come noto, ha modificato radicalmente e valorizzato il ruolo dei parlamenti nazionali, infatti, molti Stati avevano già previsto una regolare trasmissione dei documenti preparatori dell’attività normativa europea. In alcuni casi, addirittura, sono tuttora previsti dei veri e propri mandati del Parlamento senza i quali il Governo non può impegnarsi in Consiglio.

Il Parlamento italiano, viceversa, nei primi vent’anni di vita della Comunità ha quasi del tutto trascurato la fase di formazione del diritto europeo (cosiddetta “fase ascendente”) in quanto, da un lato, non appariva ben visibile il processo di europeizzazione del nostro ordinamento e, dall’altro lato, vi era una generale fiducia riposta nell’utilità dell’integrazione europea.

Questa situazione ha generato, nel tempo, una manifesta difficoltà dell’ordinamento italiano ad adattarsi al diritto europeo (cosiddetta “fase discendente”) in quanto il Parlamento non era nelle condizioni di monitorare per tempo il flusso sempre maggiore di una normativa sovranazionale alla cui formazione non aveva contribuito.

Oggi l’intera materia relativa alla partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione delle norme e delle politiche dell’Unione Europea è regolata alla legge n. 234 del 2012.

Grazie a questa legge oggi le Camere partecipano attivamente e in modo più consapevole, con diversi meccanismi procedurali sia alla fase di formazione che alla fase di recepimento del diritto europeo.

Per la fase discendente di recepimento, inoltre, sono stati predisposti dei meccanismi idonei a consentire una più accentuata e tempestiva adozione degli atti necessari ad assolvere gli obblighi europei, in ossequio a quello che è divenuto oggi un preciso obbligo costituzionale.

Per garantire l’approvazione annuale della legge comunitaria la legge n. 234 del 2012 ha previsto lo sdoppiamento del contenuto della tradizionale legge in due distinti disegni di legge.

Il primo, ovvero la “legge di delegazione europea”, prevede essenzialmente le deleghe legislative per il recepimento delle direttive e degli altri atti normativi dell’Unione, l’autorizzazione al Governo a recepire, nei casi previsti dalla legge, il diritto dell’Unione in via regolamentare e, infine, i principi fondamentali cui devono attenersi le leggi regionali nelle materie di legislazione concorrente.

Il secondo, ovvero “la legge europea”, contiene tutte le altre previsioni diverse dalle deleghe legislative per attuare i restanti obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia all’Unione Europea.

I regolamenti prevedono che questi disegni di legge, riservati all’iniziativa del Governo, seguano un preciso iter parlamentare, con tempistiche certe e con una rigorosa procedura per l’ammissibilità degli emendamenti.

Seppure con alcune criticità ancora da risolvere, appare oggi evidente la consapevole partecipazione del Parlamento alla fase ascendente e la maggiore tempestività nella fase discendente.

In generale, la legge n. 234 del 2012 ha consentito lo sviluppo di una effettiva attività di controllo e di indirizzo del Parlamento nelle politiche europee e, soprattutto, ha previsto un maggiore controllo di tutte le procedure di infrazione avviate dalla Commissione Europea contro l’Italia, procedure che possono portare al pagamento di notevoli sanzioni pecuniarie.

All’interno del variegato quadro delle procedure legislative speciali sopra evidenziate, un ruolo preminente è ricoperto senza dubbio dalla procedura speciale connessa all’approvazione della manovra di bilancio.

All’interno di tale procedimento speciale, lo spazio di manovra che residua per il Parlamento non è oggigiorno elevatissimo, ma neppure, come viene spesso erroneamente supposto, inesistente.

Seppure con i limiti derivanti dal mutato quadro dei rapporti internazionali, anche per il tramite della manovra di bilancio, infatti, il Parlamento mantiene la possibilità di concorrere alla determinazione dei grandi obiettivi della politica nazionale e alla scelta degli strumenti per conseguirli, in specificazione e attualizzazione del programma di governo.

La “manovra di bilancio”, pertanto, continua sempre a presentare complessi aspetti di ordine politico, economico, sociale, amministrativo-contabile e giuridico che si riverberano nel procedimento parlamentare di approvazione.

Per quanto concerne la procedura legislativa, la Costituzione fa esclusivo riferimento alle leggi di approvazione del bilancio e del rendiconto, prevedendo per entrambe una riserva di iniziativa a favore del Governo e una riserva di approvazione in favore del Parlamento.

Ma la legislazione in materia di contabilità pubblica ha reso nel tempo la manovra di bilancio decisamente più articolata e complessa che in passato.

In particolare, inizialmente la legge di bilancio non poteva prevedere nuovi tributi o nuove spese. Si trattava, in altre parole, di una legge in senso meramente formale in quanto non faceva sorgere nuovi diritti e obblighi.

Essendo dunque la legge di bilancio inidonea a innovare l’ordinamento, per consentire al Parlamento di apportare tutte le modifiche ritenute necessarie venne istituita la legge finanziaria tramite la quale era possibile “aggirare” il divieto previsto dall’art. 81 Cost.

Ma l’intera manovra di bilancio, nonostante le modifiche legislative e regolamentari, continuava a costituire una fonte di notevoli problemi per la sua approvazione. Basti pensare al reiterato ricorso all’esercizio provvisorio del bilancio (avvenuto per ben 33 volte), nonché all’eccessiva durata e frammentarietà delle discussioni parlamentari che rendevano il procedimento legislativo in questione lungo, travagliato e dalle tempistiche incerte.

Per tali ragioni, come anticipato, negli anni si sono individuati sempre nuovi strumenti per ovviare a questo tipo di problemi.

Inoltre, la manovra di bilancio è stata sempre più interessata sul piano quantitativo, in termini di obiettivi e limiti di spesa, e sul piano procedurale (semestre europeo-semestre nazionale) da una disciplina europea sempre più incisiva.

Simile incisività ha poi avuto effetti anche a livello costituzionale a seguito dell’approvazione della legge costituzionale n. 1 del 2012 e della correlativa introduzione in Costituzione dei novellati artt. 81, 97, 117 e 119 Cost.

In sostanza, con questa riforma è stato introdotto il principio del pareggio di bilancio, così come previsto dal trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance dell’Unione Europea (cosiddetto Fiscal Compact).

L’intera disciplina della manovra di bilancio prevede oggi un serrato e continuo dialogo tra istituzioni europee e istituzioni nazionali finalizzato a far sì che l’indirizzo politico-finanziario di ciascuno Stato membro sia coerente con i vincoli del patto di stabilità e crescita, con le previsioni macro economiche e con le scelte di fondo compiute in seno all’Unione Europea.

A tal fine, viene oggi configurato un semestre “europeo” in cui si assumono gli indirizzi generali da seguire e un secondo semestre “nazionale”, ma con un forte coinvolgimento delle istituzioni europee, in cui si approvano le leggi con cui attuare tali indirizzi.

Per fare fronte al sempre più preponderante ruolo dell’Unione, il legislatore è intervenuto con diverse leggi che hanno di volta in volta ridefinito il contenuto della manovra di bilancio.

Questa corposa disciplina legislativa ha trovato una risposta speculare nel procedimento legislativo speciale previsto nei regolamenti di Camera e Senato.

In particolare, il ruolo dei regolamenti è divenuto cruciale a partire dal 1978 quando, a seguito dell’istituzione del disegno di legge finanziaria, per la complessità e la rilevanza dei temi da affrontare, si è compresa la necessità di dedicare un apposito periodo di tempo dei lavori parlamentari da dedicare (quasi) esclusivamente all’esame dei disegni di legge in materia, creando una fase specializzata e concentrata dei lavori parlamentari denominata “sessione di bilancio”.

Lo scopo di tutte le riforme regolamentari e legislative che si sono succedute nel tempo, (no virgola) è stato, dunque, quello di assicurare tempestività all’approvazione della legge di bilancio, evitando così il ricorso all’esercizio provvisorio di bilancio.

Per ovviare a ciò, la procedura speciale prevede una garanzia dei tempi di decisione, ottenuta mediante l’obbligatorio meccanismo del contingentamento dei tempi e il divieto (diversamente calibrato e tendenzialmente derogabile) di adottare deliberazioni su progetti di legge con conseguenze finanziarie durante la sessione di bilancio.

Inoltre, sono stati previsti nel tempo dei meccanismi finalizzati a rafforzare le difese nei confronti di provvedimenti estranei al contenuto della manovra di bilancio, sia se inserite nel disegno di legge governativo, sia se aggiunte in corso d’opera dal Parlamento.

Per scongiurare l’introduzione da parte del Governo di norme estranee alla manovra di bilancio è previsto in particolare uno speciale potere di stralcio presidenziale (quello ordinario infatti spetta all’Assemblea) per effetto del quale il Presidente del ramo del Parlamento cui il disegno di legge è presentato per primo accerta la presenza di disposizioni estranee e comunica all’Assemblea lo stralcio delle stesse.

Inoltre, sempre il Presidente verifica e stralcia le disposizioni contrastanti con le regole di copertura vigenti.

A dire il vero, il potere presidenziale non viene esercitato in modo autonomo ma con il decisivo intervento della Commissione bilancio che rende al Presidente un formale parere in sede consultiva prima dell’inizio della sessione.

Per evitare che in sede parlamentare vengano introdotte disposizioni estranee al contenuto della legge di bilancio, infine, è stato previsto uno specifico e stringente regime di presentazione e di ammissibilità degli emendamenti.

Meccanismi simili sono previsti anche per l’approvazione del rendiconto generale dello stato e per il disegno di legge di assestamento che, come noto, completano il complesso iter della manovra di bilancio.

Tutti questi elementi contenuti nella procedura legislativa speciale relativa alla manovra di bilancio hanno comportato un deciso miglioramento nella tempestività dell’approvazione dei disegni di legge, riducendo notevolmente la possibilità di un esercizio provvisorio (art. 81, quinto comma, Cost.). A ben vedere, nell’attuale quadro normativo nazionale e internazionale, l’eventuale esercizio provvisorio determinerebbe un disallineamento rispetto alle tempistiche e alle indicazioni previste dalle norme europee e, soprattutto, avrebbe l’effetto di lanciare un messaggio di grande incertezza e debolezza delle istituzioni italiane nei confronti dei mercati, delle istituzioni dell’Unione e degli stessi partners europei.

Tuttavia, nonostante i meccanismi europei di controllo e i possibili rischi connessi alla non tempestiva approvazione della manovra di bilancio, gli strumenti previsti dai regolamenti parlamentari dovrebbero prevedere dei nuovi meccanismi per consentire un maggior controllo alle opposizioni nell’intera procedura di bilancio.

Più in generale, all’interno di un mutato quadro interno conseguente al processo di integrazione europeo, appare sempre più indispensabile riaffermare la più intensa centralità delle funzioni di controllo e di coordinamento del Parlamento stesso.

Funzione di controllo e di “ispezione” che deve necessariamente prevedere anche con il rafforzamento dei diritti delle opposizioni che appaiono oggi più affievoliti.

La recente questione del rispetto delle garanzie procedurali (previste anche a tutela delle minoranze parlamentari) sorta in occasione dell’approvazione della legge di bilancio del 2018 e il conseguente monito espressamente formulato dalla Corte Costituzionale nella sentenza n. 17 del 2019, rende manifesta l’assenza nell’ordinamento italiano di un pilastro costituzionale su cui poggiare il controllo da parte delle opposizioni, principalmente come già previsto in molti Stati europei, mediante il ricorso preventivo alla Corte Costituzionale da parte dei gruppi di minoranza.

Inoltre, il ruolo cruciale assunto dal Governo nei processi decisionali europei e nazionali (mediante l’apposizione frequente della questione di fiducia, la proposizione di maxi emendamenti, la presentazione di decreti legge omnibus, ecc.) rendono necessaria la predisposizione di idonei meccanismi idonei a tutelare la stabilità dell’azione di Governo senza al contempo mortificare il fondamentale ruolo del Parlamento e delle opposizioni ivi presenti.

Soltanto il Parlamento, infatti, può svolgere una funzione “antagonista” contro i rischi di deviazione e frammentazione del potere pubblico, assicurando l’equilibrio nell’esercizio della sovranità popolare attraverso il controllo e la verifica sullo svolgimento in concreto dei poteri così come distribuiti oggi in ambito nazionale e sovranazionale.

Appare oggi evidente che se il Parlamento vuole continuare a mantenere il ruolo di primazia all’interno dell’ordinamento deve necessariamente individuare delle procedure legislative che consentano una stabilità dell’operato del Governo, un controllo effettivo dell’operato del Governo (anche in chiave europea) e il rispetto dei diritti delle minoranze parlamentari. Il tutto senza prescindere dal rispetto del “fattore tempo”, tanto nella programmazione, quanto nella fase della sua attuazione.

Appare evidente che nell’odierna società, in una economia di mercato e in una società globalizzata e fortemente interconnessa, sono stati decisamente accelerati i tempi e le modalità di svolgimento della vita politica.

Per tali ragioni, il ruolo del Parlamento sarà rafforzato soltanto dalla sua idoneità a costituire una effettiva sede di dibattito pubblico tra maggioranza e opposizione, nonché dalla capacità di individuare procedure efficaci e tempestive per lo svolgimento delle sue delicate funzioni e l’adozione di fondamentali decisioni per l’intero ordinamento.

In questo quadro, la procedura relativa all’approvazione della manovra di bilancio, per le sue rilevantissime implicazioni e ricadute, manterrà sempre un’importanza centrale all’interno dell’ordinamento.

A ben vedere, sin dalle sue origini, i destini del sistema parlamentare e delle “procedure di approvazione dei tributi”, dalla quale è poi nata la funzione del vaglio parlamentare dei bilanci negli Stati moderni, si intrecciano inesorabilmente.

Per tali ragioni, oggi più che in passato, viene alla luce il compito di garante della tenuta dell’intero sistema democratico che la Costituzione riconosce alla legge parlamentare in generale e, di riflesso, al procedimento per l’approvazione della manovra di bilancio che per la sua funzione di allocazione e distribuzione delle risorse assume un carattere preminente per la comunità nazionale.