L’evoluzione dei rapporti tra ordinamento euro-unitario ed interno alla luce della più recente giurisprudenza in tema di doppia pregiudizialità.

di Tiziana Maier

L’evoluzione dei rapporti tra ordinamento euro-unitario ed interno alla luce della più recente giurisprudenza in tema di doppia pregiudizialità.

I rapporti tra ordinamento interno ed ordinamento euro-unitario sono frutto di un dialogo tra le Corti iniziato dopo l’adesione dell’Italia alla CEE, dialogo che si è dipanato nel tempo e dove la più recente giurisprudenza della Corte costituzionale in merito ai diritti fondamentali ne segna una ulteriore tappa.

Per meglio comprendere siffatta evoluzione, giova prendere le mosse proprio dal principio, ossia dal processo che ha portato all’adesione alla Comunità Economica Europea, ora Unione Europea, a seguito del Trattato di Lisbona che ha unificato i vari pilastri su cui si fondava l’ordinamento comunitario.

Orbene, come è noto, dopo la fine della seconda guerra mondiale iniziò una fase di cooperazione tra gli Stati stante la necessità di creare un legame tra i popoli, rinsaldando detti legami sia dal punto di vista economico sia politico, onde evitare il riproporsi delle cause che portarono al conflitto.

La contrapposizione tra le due potenze sopravvissute alla guerra (Usa e Urss) portò alla divisione dell’Europa in due blocchi con la c.d. cortina di ferro e, anche in chiave di rafforzamento antisovietico, si possono spiegare gli aiuti americani concessi per la ricostruzione dell’Europa dell’European Recovery Program oltre poi alla nascita dell’Organizzazione Europea per la Cooperazione Economica, la quale mirava a controllare la distribuzione degli aiuti nonché a sviluppare la collaborazione e cooperazione tra i paesi membri.

Peraltro, la cooperazione si estese anche sul versante dell’alleanza militare, con l’adesione da parte dei paesi sotto l’influenza americana all’Organizzazione del Trattato Atlantico del Nord, NATO, sì da mettere a disposizione anche i mezzi militari.

È evidente, quindi, che queste prime forme di collaborazione sono state incentivate proprio per la gestione degli aiuti americani, ponendo così le basi per la futura integrazione europea. Ed infatti, sulla strada della cooperazione internazionale prosegue il cammino anche all’interno dell’Europa: nel 1951 viene firmato il trattato istitutivo della Comunità Economica del Carbone e dell’Acciaio tra sei Paesi, tra cui l’Italia.

Detto accordo prevedeva l’istituzione di un mercato comune del carbone e dell’acciaio, con la costituzione di una zona di libero scambio tra gli Stati membri. Tuttavia, questo trattato segna un cambiamento importante in quanto esso nasce dalla consapevolezza che il metodo intergovernativo su cui si erano basate le relazioni tra gli Stati aderenti alle organizzazioni internazionali non era sufficiente a superare le logiche nazionali.

L’intenzione era quella perciò di costruire una organizzazione in grado di creare effettivamente una fusione tra popoli per favorire l’unità a livello europeo.

In questa dimensione, dunque, risulta innovativo proprio il modello c.d. comunitario introdotto con la CECA: viene costituita, infatti, una Alta Autorità quale organo indipendente e le cui decisioni hanno efficacia vincolante verso gli Stati membri e verso coloro che operino nel territorio. Ciò era reso possibile tramite una delega di sovranità nel settore di riferimento (quello carbo-siderurgico) da parte dei paesi aderenti.

Inoltre, l’Autorità è caratterizzata anche dall’indipendenza rispetto ai governi nazionali, a differenza di quanto avveniva con il metodo intergovernativo in cui i rappresentanti degli Stati erano vincolati all’esecutivo di appartenenza.

Ulteriore tappa di questo cammino è rappresentata dall’elaborazione di altri due trattati sempre conclusi tra i sei Stati membri della CECA: quello istitutivo della Comunità Economica Europea nel 1957, nonché quello istitutivo della Comunità Europea dell’Energia Atomica.

In questo senso, l’obiettivo era la creazione di un mercato comune che mirasse alla libertà di circolazione di merci, capitale, lavoro e servizi, oltre al perseguimento di politiche comuni. Anche in quest’ambito trova attuazione il metodo comunitario che si compendia nella prevalenza degli organi comunitari composti da soggetti indipendenti i quali agiscono nell’interesse della comunità e nella possibilità di adottare atti vincolanti nei confronti degli Stati membri.

Tuttavia, proprio il differente metodo pensato per realizzare l’integrazione tra le nazioni e con cui queste istituzioni agivano ha posto un problema di integrazione e di rapporti tra i vari ordinamenti.

Invero, giova evidenziare che la nostra Carta costituzionale contiene sì delle norme ispirate al principio internazionalista volte a favorire il rapporto con altri ordinamenti a carattere sovranazionale e, in generale, con l’ordinamento internazionale (nella specie, gli articoli 10 e 11 Cost.), ma non è prevista alcuna disposizione specifica che consenta limitazioni di sovranità in vista del raggiungimento di fini economici e monetari tra gli Stati.

Ed infatti, la base giuridica di detta limitazione, come si vedrà, viene rinvenuta nell’articolo 11 Cost., il quale però era stato in origine concepito in vista dell’adesione alle Nazioni Unite.

Anche questo fattore ha contribuito a complicare la ricostruzione dei rapporti. Molto spesso, in vari ordinamenti, l’adesione alla CEE è stata seguita da alcune modifiche all’interno del quadro costituzionale di riferimento, ma ciò non è avvenuto nel nostro ordinamento.

Di talchè, si spiegano le difficoltà di coordinamento tra i due sistemi.

La Corte di Giustizia ha sempre fatto propria la tesi c.d. monista, concependo l’ordinamento comunitario e quello interno quale un unico sistema che doveva integrarsi vicendevolmente secondo un criterio di gerarchia. Questa lettura era l’unica che assicurava la primazia del diritto comunitario, nonché quello dell’effetto diretto, principi originari del diritto comunitario.

In tal senso, infatti, quest’ultimo doveva prevalere rispetto al diritto nazionale interno e poteva essere invocato direttamente dai privati innanzi al giudice nazionale, garantendosi così l’applicabilità e l’efficacia delle stesse norme comunitarie.

Viceversa, la Corte costituzionale, ha fornito una lettura dei rapporti tra i due ordinamenti, secondo la tesi c.d. dualista: essi sono separati e autonomi. In questo senso, allora, la norma comunitaria è considerata al pari della legge ordinaria, in considerazione del fatto che al Trattato di Roma è stata data esecuzione nell’ordinamento interno con la legge di ratifica, la quale è appunto una legge ordinaria. Questo allora significava regolare i rapporti tra gli ordinamenti e le eventuali antinomie tra norme secondo il criterio cronologico, sicchè ben avrebbe potuto una successiva legge ordinaria derogare alla normativa comunitaria.

Detta ricostruzione, tuttavia, non assicurava i principi originari della Comunità Europea che la Corte di Giustizia riteneva dovessero essere applicati in prevalenza rispetto alla normativa interna; per questo, nelle successive pronunce, essa restò ferma nell’affermare il rango sovraordinato del diritto comunitario.

Solo negli anni Settanta si registrarono le prime aperture da parte della Corte costituzionale, la quale giunse a statuire il principio di primazia del diritto comunitario negli specifici ambiti oggetto dei trattati, perciò il diritto comunitario aveva rango sovraordinato rispetto alla norma ordinaria.

Il ragionamento della Corte prendeva le mosse proprio da una lettura evolutiva dell’art. 11 Cost, la quale era l’unica norma costituzionale in grado di consentire l’affermazione del principio di primazia: aderendo l’Italia al Trattato istitutivo della CEE, si acconsentiva infatti ad una limitazione della propria sovranità statuale.

Nondimeno, in caso di antinomia normativa, la questione non sarebbe stata sottoposta al vaglio della Corte di Giustizia: il giudice comune avrebbe dovuto sollevare questione di legittimità costituzionale davanti alla Corte costituzionale e ciò perché la norma interna contrasterebbe con una norma appunto di rango costituzionale (art. 11 Cost.), secondo il criterio gerarchico.

Detta visione, per vero, era coerente anche con le caratteristiche del sindacato di legittimità designato nella Costituzione, il quale è successivo e accentrato innanzi ad un organo centrale, la Corte costituzionale.

Questo passo avanti della Corte garantiva sì il principio di primazia del diritto comunitario, ma non quello dell’effetto diretto in quanto era pur sempre precluso al giudice comune dare attuazione alla normativa comunitaria attributiva di diritti contrastante con la normativa interna: l’attuazione del diritto comunitario era comunque subordinata ai requisiti di rilevanza e non manifesta infondatezza del giudizio di legittimità incidentale.

Peraltro, contribuiva ad aggravare la situazione anche un ulteriore fattore, ossia l’arretrato accumulato dalla Corte costituzionale il quale non le permetteva un sindacato in tempi certi e rapidi, ciò compromettendo ulteriormente l’applicazione del diritto comunitario.

Solo nel 1984 con la storica sentenza Granithal ci fu una maggiore definizione dei rapporti ordinamentali.

La Corte costituzionale, pur senza sposare la teoria monista, fece proprie le conclusioni della CGUE, ritenendo che i giudici comuni potessero non applicare la normativa interna contrastante con quella comunitaria, senza necessità di sollevare questione di legittimità costituzionale. Ciò, come detto, non significa però aderire alla teoria monista e proprio la non applicazione della norma interna ne è la conferma.

Ed infatti, essendo i due ordinamenti autonomi, ancorché coordinati, la norma interna non subisce effetti in termini di invalidità o di vizi per il contrasto con la norma comunitaria (per questo è impreciso parlare di disapplicazione, la quale presuppone un vizio sottostante), semplicemente essa resta in uno stato di quiescenza, non trovando applicazione ma potendo riespandere il suo ambito applicativo nel caso in cui la norma comunitaria venga meno. Infatti, proprio il principio di competenza segna uno dei confini tra i due ordinamenti.

In questo senso, allora, con la prefata sentenza trovano concreta attuazione nell’ordinamento interno i due principi originari del diritto comunitario: il principio di primazia fa sì che ci sia una prevalenza del diritto comunitario direttamente applicabile rispetto al diritto interno senza la necessità di un atto di intermediazione da parte dello Stato membro. Ciò, ovviamente, presuppone la diretta applicabilità dell’atto europeo (come accade ad esempio per i regolamenti).

Laddove, invece, gli atti siano sprovvisti della menzionata caratteristica, ma al contempo contengano disposizioni chiare, precise, che riconoscano diritti ai singoli è possibile la loro attuazione proprio grazie al principio dell’effetto diretto, con la conseguenza che la normativa interna contrastante non è applicabile.

A completamento del quadro delineato, è necessario però evidenziare che residua comunque uno spazio di intervento alla Corte costituzionale. Invero, nell’ipotesi in cui la norma comunitaria contrastante sia priva dell’effetto diretto (che assurge dunque a metodo di risoluzione delle antinomie) e il contrasto non sia altrimenti risolvibile, nemmeno attraverso una interpretazione conforme della disposizione, il giudice comune dovrà sollevare questione di legittimità costituzionale alla Corte costituzionale.

Peraltro, la norma comunitaria trova un limite di ingresso nell’ordinamento costituito dai principi fondamentali dell’ordinamento costituzionale e dai diritti inalienabili della persona umana e proprio la Corte costituzionale è abilitata a sostenere e valutare la portata di questi limiti nel caso concreto, eventualmente impedendo l’attuazione del diritto comunitario.

Queste ultime osservazioni permetteranno di comprendere meglio le ulteriori tappe del processo di evoluzione nei rapporti tra i due ordinamenti.

Come è stato evidenziato, la cooperazione tra i paesi aderenti ai trattati istitutivi (successivamente poi allargata ad altre nazioni con il passare del tempo) era rivolta essenzialmente all’aspetto economico e poi monetario. L’unica forma di collaborazione in vista della tutela dei diritti dell’uomo è stata avviata con la sottoscrizione della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo nel 1950 in seno al Consiglio d’Europea, ma ciò non riguardava appunto la Comunità Europea ed il metodo comunitario.

Questo dato contribuisce a spiegare il perché all’interno della nozione dei controlimiti enucleata dalla giurisprudenza della Corte costituzionale si siano fatti rientrare anche i diritti fondamentali della persona: si è voluto pur sempre proclamare quale principio supremo quello personalista, promanante dal principio di dignità umana che connota l’intero ordinamento italiano.

Nondimeno, devesi evidenziare che nemmeno la Corte di Giustizia è stata sorda alle istanze di tutela dei diritti i quali, sebbene non affermati nei trattati, sono stati ritenuti come facenti parte delle tradizioni comuni degli Stati membri e, dunque, in un certo qual modo, protetti anche dal diritto comunitario.

Proprio il problema della tutela dei diritti fondamentali ha posto un ulteriore tassello al mosaico dei rapporti tra i due ordinamenti.

Ed infatti, con il passare del tempo, anche l’ordinamento comunitario si è fatto carico della tutela dei diritti, sia attraverso delle modifiche ai Trattati (con il Trattato di Maastricht prima e Amsterdam poi), ma soprattutto, attraverso la proclamazione a Nizza nel 2000 della Carta Fondamentale dei Diritti dell’Unione Europea. Quest’ultima elenca i diritti politici, civili, sociali ed economici dei cittadini dell’Unione e, in virtù del Trattato di Lisbona, essa acquista lo stesso valore giuridico degli altri trattati.

Di talchè, se da un lato questo dato è sicuramente positivo in quanto rafforza la tutela dei diritti, ampliandone il catalogo e creando quella che è stata definita una tutela multi-livello, dall’altro lato pone un ulteriore e rinnovato problema di coordinamento tra gli ordinamenti.

Invero, la lesione di un diritto potrebbe provocare in astratto la violazione di principi interni costituzionali così come di principi dell’ordinamento euro-unitario con conseguente necessità di vagliare se le coordinate ermeneutiche stabilite dopo la sentenza Granithal siano ancora valide e applicabili anche in questa fattispecie.

Per vero, la riforma del Titolo V della Costituzione ha introdotto una nuova formulazione dell’art. 117 Cost., stabilendo che la funzione legislativa sia statale che regionale deve esercitarsi nel rispetto dei trattati internazionali e dell’ordinamento comunitario. Di talchè, si è recepita l’impostazione introdotta in via pretoria dalla Corte costituzionale sopra descritta circa il rango sovraordinato del diritto comunitario.

Orbene, in generale può dirsi che qualora il giudice comune si trovi a dover vagliare una questione che intacchi entrambi gli ordinamenti, l’orientamento fatto proprio dalla Corte costituzionale dopo l’ordinanza risalente al 1995 è quello per cui la prevalenza debba essere accordata alla Corte di Giustizia dell’Unione Europea. Ed infatti, la Corte ha più volte sottolineato che prima di sollevare questione di legittimità costituzionale di una norma interna era necessario adire il giudice europeo e ciò per avere il quadro completo della normativa applicabile al caso concreto.

In questo senso, dunque, la risposta della CGUE inciderebbe sul requisito della rilevanza perché per ipotesi la disposizione euro-unitaria potrebbe non disciplinare il caso di specie, rendendo così inutile la pronuncia della Corte costituzionale.

Tuttavia, di recente proprio quest’ultima è intervenuta in merito alla problematica in esame, stabilendo in un obiter di una sentenza da alcuni definita storica che qualora il giudice comune si trovi di fronte alla scelta se proporre rinvio pregiudiziale al giudice sovranazionale oppure sollevare questione di legittimità costituzionale in materia di lesione dei diritti fondamentali è quest’ultima scelta che si rende prioritaria.

L’importanza dei diritti in gioco, infatti, rende necessaria una pronuncia della Corte costituzionale che, erga omnes, vada ad eliminarne la normativa posta in essere in violazione dei diritti.

Questi ultimi non riceverebbero adeguata protezione nell’ipotesi in cui la normativa interna venisse solo non applicata dal giudice interno per fare spazio alla disciplina comunitaria, perciò ruolo fondamentale viene ad essere ascritto nuovamente in capo alla Corte costituzionale.

Secondo il paradigma che si ricava dalla sentenza n. 269/2017 allora il giudice comune, di fronte ad una violazione lesiva sia della Carta costituzionale che della CDFUE, dovrà dapprima sollevare questione di legittimità costituzionale.

Siffatta regola, dunque, scardina in un certo qual modo il rapporto che tra i due ordinamenti si era stratificato nel corso del tempo, non solo perché sembra stabilire una sorta di ordine di priorità nell’individuare quali delle due questioni pregiudiziali sia precedente, ma anche perché si sgancia dal criterio di riparto e di risoluzione delle antinomie dell’effetto diretto o meno.

Ed infatti, ciò che è dirimente non è tanto la valutazione dell’effetto diretto o meno della norma euro-unitaria, quanto piuttosto la sua attinenza con i diritti fondamentali, il fatto che vengano in rilevo norme di impronta tipicamente costituzionale.

Ciò viene ulteriormente specificato anche in successive sentenze recenti ove la Corte costituzionale precisa che la pregiudizialità sussisterebbe anche qualora la lesione sia frutto di fonti secondarie del diritto dell’Unione Europea (il caso di specie riguardava una direttiva) a patto che ciò trovi un collegamento con i diritti tutelati dalla Carta di Nizza.

Dalla delineata evoluzione dei rapporti tra i due ordinamenti, ci si deve chiedere se i principi da ultimo affermati in merito alla c.d. doppia pregiudizialità da parte della Corte costituzionale siano davvero innovativi e se si pongano in tensione con i principi di primazia e dell’effetto diretto, i quali sono baluardo del diritto europeo.

Quanto al primo punto, in dottrina si è fatto notare che la sentenza è certamente innovativa ma lo è nella misura in cui cerca di riporre al centro del sistema di tutela dei diritti proprio la Corte costituzionale, la quale, a partire dall’ordinanza citata del 1995 e complice anche un utilizzo molto esteso dell’interpretazione conforme da parte dei giudici, si è ritrovata emarginata e con un ruolo molto limitato.

Inoltre, la reale innovazione consisterebbe sia nel fatto che non è più presente quel prius logico del rinvio pregiudiziale che impediva di sollevare questione di legittimità costituzionale, sia nella pregnante sollecitazione rivolta ai giudici comuni di sollevare questione di legittimità costituzionale, piuttosto che rivolgersi alla CGUE. Questo invito, tuttavia, è privo di sanzioni e non risulta coercibile, sicchè non è possibile obbligare il giudice comune a rivolgersi in via prioritaria alla Corte costituzionale.

Proprio detto aspetto permette a questo orientamento di ritenere che, in realtà, non ci sia una rottura rispetto alla ricostruzione tra i due ordinamenti poc’anzi prospettata e che, quindi, non ci sarebbe un contrasto nemmeno con il diritto sovranazionale.

Invero, affermare una pregiudizialità della questione di legittimità costituzionale incrinerebbe il principio di primazia, il quale porta con sé la necessità che sia il giudice europeo a vagliare eventuali contrasti. Ciò però resta pur sempre possibile: al giudice comune non è impedito di effettuare il rinvio pregiudiziale ogni qualvolta ritenga la normativa in esame contrastante con il diritto unionale, in qualsiasi fase del giudizio.

Un altro orientamento, invece, cerca di contemperare la priorità data al sindacato della Corte costituzionale con i principi del diritto europeo: si evidenzia come in alcune pronunce della CGUE non si sia negata la possibilità che venga stabilito da parte degli ordinamenti nazionali un ordine di precedenza circa la trattazione delle questioni, poiché la possibilità di proporre rinvio sarebbe paralizzata solo in via temporanea.

In questo senso, l’adozione da parte del giudice di misure temporanee per la tutela dei diritti, assieme alla possibilità per gli stessi giudici di poter effettuare il rinvio alla CGUE anche per profili differenti da quelli vagliati dalla Corte costituzionale, ben potrebbero compensare la provvisoria paralisi della possibilità di proporre rinvio pregiudiziale alla CGUE.

La Corte costituzionale, in alcune sentenze successive, ha fugato i dubbi sollevati sulla compatibilità con il diritto unionale statuendo come il giudice comune sia libero di scegliere il rimedio da utilizzare. Di talchè, sembra ridimensionata la portata dell’obbligo e dell’ordine di priorità che sembravano desumersi dall’obiter della sentenza del 2017.

In attesa che ulteriori e successive pronunce possano apportare chiarimenti in merito ai rapporti tra i due ordinamenti, soprattutto con riferimento alla lesione dei diritti fondamentali, dalle sentenze esaminate è possibile notare tuttavia come la Corte costituzionale voglia ritagliarsi un ruolo centrale nella tutela dei diritti, senza che ciò però significhi interrompere quel dialogo intrapreso molti anni orsono con la Corte di Giustizia, dialogo che di recente è stato riaffermato anche nella nota vicenda afferente al caso Taricco.

In questo senso, la sollecitazione (per alcuni intesa come obbligo) rivolta ai giudici comuni è abbastanza pregnante e può giustificarsi sia per esigenze di certezza, unitarietà del diritto sia perché in tema di diritti fondamentali è stringente il collegamento con i controlimiti e con l’eventuale bilanciamento con altri diritti sanciti dalla Costituzione che possano venire il gioco.

Del resto, nell’attuale sistema in cui è assente una chiara indicazione delle competenze, ma, al contempo, vi è una pervasività del diritto dell’unione europea anche in ambiti estranei a quelli iniziali e, in considerazione delle criticità che continuano a sussistere con riferimento al diritto unionale (una su tutte, il deficit di democraticità), è ben comprensibile la necessità che questo dialogo sia portato avanti in primis dalla Corte costituzionale, in luogo dei singoli giudici comuni.


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