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La tutela dei diritti dell’uomo all’interno del panorama comunitario.

La tutela dei diritti dell’uomo all’interno del panorama comunitario.

Tiziana Mayer

Sin dalla sua fondazione, in accordo con i suoi principi fondatori di libertà, democrazia e rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali, nonché dello stato di diritto, l’Unione Europea (già CE; CEE) è impegnata a sostenere nelle sue relazioni la democrazia e i diritti umani.

L’Unione mira a integrare l’aspetto dei diritti umani in tutte le sue politiche e i suoi programmi interni ed esterni.

A tal fine, dispone di vari strumenti di politica dei diritti umani per azioni mirate, tra cui il finanziamento di progetti specifici.

Sul piano dell’azione esterna l’UE inserisce regolarmente le questioni dei diritti umani nei dialoghi politici che intrattiene con i paesi terzi o le organizzazioni regionali e internazionali. Essa conduce inoltre dialoghi e consultazioni dedicati specificamente ai diritti umani con moltissimi paesi.

Gli accordi commerciali bilaterali e i vari accordi di associazione e cooperazione tra l’UE e i paesi terzi o le organizzazioni regionali prevedono una clausola sui diritti umani che stabilisca come “elemento essenziale” il rispetto di tali diritti. Nei casi di mancato rispetto sono previste varie misure come la riduzione o la sospensione della cooperazione.

Se tuttavia l’azione esterna non presenta particolari problemi essendo la stessa largamente condivisa tra tutti gli stati membri (ad esempio, la lotta contro la pena di morte, per i diritti del minore, ovvero le azioni contro la tortura e altri trattamenti crudeli, la protezione dei minori nei conflitti armati, il rispetto del diritto umanitario internazionale, lotta alla violenza nei confronti delle donne, la promozione della libertà di religione, la promozione della libertà di espressione) diversa è la questione per i diritti umani e le libertà fondamentali all’interno dell’Unione.

All’interno dell’Unione, infatti, superata la questione relativa al riconoscimento di una base comune e universale di diritti, è in corso un vivace dibattito sul nuovo significato (o, meglio, sui significati) che l’espressione “diritti umani” possiede oggi.

Punto di partenza è che la tutela dei diritti umani e la tutela dei diritti fondamentali contengono ormai profili strettamente interconnessi nel moderno stato di diritto.

I diritti umani, pur mantenendo la loro vocazione universale, sono stati nelle società occidentali assorbiti tra i diritti fondamentali riconosciuti dall’ordinamento giuridico.

Le stesse autorità preposte in varia misura a vigilare sul riconoscimento e il rispetto di quei diritti, nel diritto interno ed in quello sopranazionale, identificano spesso gli stessi in una nozione sostanzialmente omogenea.

In altre parole, nel diritto interno e comunitario si vuole sottolineare che la distinzione netta tra “diritti umani” e “diritti fondamentali” non è oggi più così netta.

Per tali ragioni, la tutela dei diritti umani nel panorama europeo si sovrappone alla tutela dei diritti fondamentali.

Pertanto, appare oggi più difficile individuare le forme della tutela cui possano aspirare i consociati, in quanto i medesimi diritti vengono declinati diversamente nei testi che pure quei diritti riconoscono, offrendone conseguentemente una differente valorizzazione.

Così può accadere – ed accade – che le vie d’accesso alla tutela giurisdizionale non siano fungibili le une con le altre, non solo per via della costruzione di modelli processuali differenti, ma proprio e anzitutto perché un determinato diritto può essere preso in considerazione da parte di una giurisdizione nazionale con una latitudine più ampia (o più ristretta) di quella fatta propria dalle giurisdizioni sovranazionali, ponendo non semplici problemi di coordinamento tra gli esiti finali del giudizio.

In estrema sintesi, possono derivare esiti applicativi anche profondamente variegati da parte delle diverse “Corti”; di tal ché, non è soltanto il meccanismo del processo, con le sue specifiche coordinate, a dover essere discusso per valutare le soluzioni, dal punto di vista della tutela dei diritti; ma è invece anche il significato, il contenuto e i limiti dei diritti che deve essere in qualche modo tenuto presente ai fini di una riflessione più ponderata.

L’analisi della tutela dei diritti dell’uomo nell’ordinamento comunitario, per le sue peculiarità, deve dunque necessariamente essere preceduta da una breve disamina del contesto normativo e giurisprudenziale venutosi a creare negli ultimi decenni nel panorama italiano, europeo e mondiale.

A ben vedere, l’aspetto fondamentale di ogni ordinamento giuridico moderno è il riconoscimento e la costituzionalizzazione dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.

Dal secondo dopo guerra, infatti, si sono progressivamente sviluppati e affermati molteplici strumenti di tutela dei diritti dell’uomo, anche e soprattutto a livello sovranazionale, tramite la predisposizione di diverse Carte dei diritti come la Dichiarazione universale dei diritti dell’uomo, adottata dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite nel 1948, i due Patti delle Nazioni Unite del 1966 sui diritti economici, sociali, culturali e sui diritti civili e politici, nonché le varie Convenzioni finalizzate ad eliminare tutte le forme di discriminazione razziale e verso le donne, oppure quelle contro la tortura e sui diritti dei fanciulli.

A livello comunitario, viceversa, occorre ricordare che i Trattati istitutivi delle Comunità non contenevano alcuna disposizione a tutela dei diritti umani. Ciononostante, la Corte di Giustizia, a cominciare degli anni settanta del secolo scorso, si è riservata il compito di verificare di volta in volta il rispetto dei diritti fondamentali, escludendo solo le norme nazionali prive di qualsiasi legame con il diritto comunitario.

Il processo di tutela dei diritti si è poi perfezionato con la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, meglio nota come “Carta di Nizza”, adottata nel 2000, che ha contribuito a rafforzare la già solida giurisprudenza della Corte di Giustizia in materia di tutela dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.

Il blocco di costituzionalità europeo finalizzato alla tutela dei diritti umani e delle libertà fondamentali, infine, è completato dalla Convenzione Europea per la salvaguardia dei Diritti dell’Uomo e delle libertà fondamentali (CEDU) del 1950.

Il filo conduttore dei diritti dell’uomo in chiave nazionale e sovranazionale deve individuarsi nel complesso dei principi, comuni agli Stati membri, consacrati, seppur con denominazioni parzialmente diverse, all’interno delle Carte dei diritti.

Ci si riferisce in primo luogo al rispetto della dignità umana e delle libertà fondamentali dello stato di diritto, al pluralismo, alla non discriminazione, alla tolleranza, alla giustizia, alla solidarietà e alla parità tra donne e uomini che, da diritti dell’uomo a vocazione universale, sono stati declinati in specifici diritti fondamentali oggetto di molteplici tutele.

In secondo luogo, si fa riferimento al rispetto di tutti i diritti fondamentali, tutelati anche dalla Carta Costituzionale italiana, quali a mero titolo esemplificativo la libertà personale, di domicilio, di circolazione, riunione, religiosa, manifestazione del pensiero (diritti della prima generazione), oppure ai diritti sociali ed economici come il diritto al lavoro, alla previdenza, alla salute, ecc. (diritti della seconda generazione).

Ma all’interno del blocco di costituzionalità europeo è sempre stata la dignità umana a ricoprire un ruolo fondamentale che, non a caso, viene enunciato quale primo tra i valori fondanti l’Unione, sia nel NTUE sia nella Carta di Nizza.

Ciò in quanto il rispetto della dignità umana costituisce una priorità e un antecedente logico ed è la stessa premessa della nascita e tutela di tutti gli altri diritti dell’uomo e di tutti i diritti fondamentali.

È infatti grazie alla combinazione della dignità umana con i “vecchi” diritti e le nuove istanze sociali che ha consentito la nascita di ulteriori diritti che prima non godevano di alcuna protezione, quali a titolo esemplificativo il diritto alla libertà sessuale, all’identità sessuale, all’accesso ai documenti amministrativi, alla privacy, alla procreazione, allo sviluppo economico, sociale, culturale, all’accesso a internet (diritti della terza, quarta generazione).

Grazie a questo lavoro incessante delle Corti nazionali e sovranazionali, oggi è possibile riconoscere pienamente l’esistenza di una tutela “multilivello” dei diritti dell’uomo in ambito europeo.

Sul punto, la Corte Costituzionale italiana ha affermato che, a prescindere dalla non perfetta coincidenza dei cataloghi dei diritti rinvenibili nelle varie Convenzioni internazionali, le diverse formule che li esprimono si integrano, completandosi reciprocamente nella interpretazione.

Con specifico riguardo alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea, sulla falsariga di quanto aveva già affermato la Corte di Giustizia, ha ritenuto che essa sia l’espressione dei principi comuni agli ordinamenti europei.

Inoltre, per la Corte Costituzionale occorre prendere atto che ormai la Carta dei diritti costituisce parte del diritto dell’Unione Europea ed ha lo stesso valore giuridico dei Trattati e che, pertanto, i suoi principi e diritti intersecano in larga misura i principi e i diritti garantiti dalla Costituzione italiana.

A complicare il quadro, oggi è necessario considerare che il Trattato di Lisbona ha sancito formalmente l’adesione dell’Unione Europea alla CEDU, stabilendo espressamente che i diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali salvaguardati dalla predetta convenzione fanno parte del diritto dell’Unione in quanto principi generali (art. 6 NTUE). Tuttavia, non essendo ancora stata formalizzata l’adesione dell’Unione, la Corte Costituzionale ha escluso che sia avvenuta una “comunitarizzazione” della CEDU, la quale continua dunque a collocarsi ad un livello sub-costituzionale, quale norma interposta.

Per tali ragioni, può darsi il caso che la violazione di un diritto oggi infranga contemporaneamente una norma Costituzionale, una norma della Carta di Nizza e una della CEDU, costringendo la Corte a giudicare alla luce dei parametri interni, comunitari e CEDU.

Per la Corte Costituzionale, infatti, gli enunciati costituzionali interni e quelli sovranazionali devono essere fatti valere congiuntamente per consentire una valutazione sistemica e non frazionata dei diritti, in modo da garantire la massima espansione delle garanzie di tutti i diritti e i principi rilevanti, interni ed esterni, complessivamente considerati, che si trovano in rapporto di integrazione e reciproco bilanciamento.

Ora, al di là delle problematiche formali e strutturali connesse all’adattamento del diritto italiano al diritto internazionale, comunitario e CEDU, e dei problemi inerenti al coordinamento dei diversi piani di lavoro della Corte Costituzionale, della Corte di Giustizia e della Corte EDU, la tutela multilivello dei diritti umani, oltre a notevoli vantaggi, ha indubbiamente fatto sorgere alcuni rilevanti problemi applicativi.

In particolare, i problemi riguardano maggiormente i diritti della terza e quarta generazione (ad esempio il diritto alla libertà sessuale, diritto alla privacy, diritto alla procreazione, diritto all’accesso ai documenti amministrativi, diritto allo sviluppo economico, sociale, culturale, politico, ecc.).

Queste nuove realtà hanno trovato spazio nei molteplici documenti internazionali, ivi comprese la CEDU e Carta di Nizza, creando un gruppo alquanto eterogeno di diritti, la cui ampiezza e copertura costituzionale all’interno dell’ordinamento italiano non hanno sempre trovato adeguata tutela.

In generale, l’ordinamento italiano si è adeguato all’ordinamento comunitario e internazionale utilizzando l’art. 11 della Costituzione che, a determinate condizioni, acconsente a forme di limitazione della sovranità nazionale.

Sul punto, sia la dottrina che la giurisprudenza costituzionale hanno però osservato che vi sono alcuni limiti all’ingresso del diritto sovranazionale finalizzati a salvaguardare l’integrità dell’ordinamento e i suoi principi fondamentali tramite la predisposizione dei cosiddetti controlimiti.

A dire il vero, la moltiplicazione delle Carte e delle Corti, chiamate ad applicare un sempre più ampio catalogo di diritti, non ha sempre portato all’auspicata maggiore tutela ed esaltazione degli stessi.

Invero, l’allargamento del catalogo dei diritti ha, in alcuni casi, paradossalmente comportato il risultato di rendere più ristretto l’ambito di godimento di ognuno di essi, costringendo il legislatore e le Corti a bilanciare ogni diritto con i nuovi interessi, tutti potenzialmente concorrenti e confliggenti.

Inoltre, i diritti contenuti nella CEDU e nella Carta di Nizza pur essendo indubbiamente più numerosi e pur tenendo conto dell’evoluzione tecnologica e sociale in modo maggiore rispetto al catalogo dei diritti contenuti nella Costituzione, mantengono in alcuni casi una differenza di regime giuridico riguardo alle concrete modalità di tutela.

Per esempio, la riserva di giurisdizione per la tutela dei diritti fondamentali, che nell’ordinamento italiano costituisce un pilastro necessario per l’effettiva della tutela, non è prevista nella CEDU, dove vige soltanto la riserva di legge.

Anche in ambito Comunitario la recente cronaca ha mostrato una rivalutazione della troppo ottimistica visione della tutela multilivello dei diritti umani a seguito della constatata diversa concezione di alcuni diritti costituzionali, come avvenuto nel caso Taricco.

Per la Corte di Giustizia, infatti, i giudici italiani, in presenza di determinate condizioni idonee a ledere l’interesse finanziario dell’Unione Europea, dovevano disapplicare le norme interne in materia di prescrizione dei reati tributari.

La Corte Costituzionale è stata costretta a svolgere un ruolo di garante dei diritti fondamentali, mettendo in discussione la prospettiva patrocinata dalla Corte di Giustizia ed evidenziando la diversa concezione della prescrizione tra l’ambito comunitario, dove è prevista come garanzia solo processuale, e quello italiano dove la garanzia in questione ha rilievo sostanziale e perciò accede a tutte le garanzie costituzionali previste in materia penale quali la riserva di legge, divieto di applicazione retroattiva in malam partem e tassatività.

La Corte Costituzionale è stata dunque costretta a cercare di trovare un coraggioso equilibrio tra l’ordinamento interno e quello comunitario.

In molti hanno rimproverato alla Corte Costituzionale una eccessiva timidezza in quanto erano già palesemente presenti tutti gli elementi per attivare i controlimiti e dichiarare l’illegittimità costituzionale del Trattato di Lisbona limitatamente alle disposizioni relative al perseguimento degli interessi finanziari, così come interpretati dalla Corte di Giustizia.

Tuttavia, alla luce dell’esito della interlocuzione tra le due Corti, la mancata “dichiarazione di guerra” da parte della Corte Costituzionale si è rilevata in prospettiva una scelta corretta sotto diversi punti di vista.

La Corte di Giustizia, infatti, a seguito dell’interlocuzione della Corte Costituzionale, ha fatto un passo indietro, ritenendo che la disapplicazione di norme in ambito penale potesse farsi in ipotesi del tutto residuali e in presenza di determinati requisiti.

Grazie al caso Taricco anche in ambito comunitario si è avuta una nuova riconsiderazione di alcuni diritti fondamentali.

La stessa Corte di Giustizia è stata costretta a dare maggiore risalto alla riserva di legge in materia penale, alla separazione dei poteri, ribadendo la centralità della legge statale in ambito penale, alla certezza del diritto, alla tassatività e, infine, al divieto di applicazione retroattiva di norme in ambito penale.

Il caso Taricco ha altresì aperto un vivace dibattito sulla tutela dei diritti in ambito comunitario in quanto anche in altre occasioni ci è chiesti, non solo in Italia, in quali casi i principi costituzionali supremi possano costituire un valido controlimite alla penetrazione del diritto europeo.

Nel caso italiano si considera ormai pacifica l’esistenza di principi fondamentali che non possono essere nemmeno attenuati in ragione della clausola ex art. 11 Cost. che contempla solo delle limitazioni e non una cessione completa della sovranità nazionale.

La prevalenza del diretto comunitario è riconosciuta dunque a condizione che le norme in questione non mettano in discussione principi costituzionali supremi.

La Corte Costituzionale sostiene che tali limiti vengono ricostruiti e interpretati sia come limiti assoluti alla revisione costituzionale ex art. 138 Cost., sia come limiti all’ingresso di norme appartenenti ad altri ordinamenti.

In altre parole, vi sono norme costituzionali di diverso tipo e con forza passiva all’abrogazione diversa.

Esistono diritti e norme costituzionali modificabili con il procedimento di revisione ex art. 138 Cost oppure dalle norme comunitarie e altre norme che non sono modificabili in nessun caso.

Sull’individuazione dei principi supremi la Corte Costituzionale è stata piuttosto categorica nell’affermare che spetta soltanto alla stessa Corte l’individuazione dei suddetti principi, con ciò escludendo di fatto gli organi titolari di poteri di indirizzo politico con legittimazione democratica.

Tale riserva del Giudice delle leggi potrebbe comportare un problema di certezza dei confini dei principi supremi e di possibile conflitto con le decisioni assunte dagli organi costituzionali legittimati alla modifica dell’ordinamento costituzionale.

In ogni caso, a prescindere dai possibili problemi interni, è certo che la tutela dei diritti in ambito comunitario andrà rivista alla luce della vicenda Taricco, nonché di ulteriori analoghe vicende avvenute in altri ordinamenti europei. La tutela multivello dei diritti, infatti, come evidenziato, è andata oggi incontro a diverse problematiche non solo in Italia.

Si è ormai preso atto che in alcuni casi l’ordinamento sovranazionale è in grado di offrire maggiore tutela ma, in altre circostanze, l’ordinamento interno dei singoli Stati dimostra di avere una vitalità diversa, una maggiore attenzione e, soprattutto, una tutela più garantista dei diritti rispetto a generiche esigenze maturate in altri ordinamenti con una diversa matrice politica e culturale.

Per tali ragioni, mentre la primazia del diritto derivato “ordinario” europeo è ormai fuori discussione in tutti gli Stati membri, viceversa, la primazia del diritto costituzionale mostra che ancora oggi non è stato raggiunto un punto di equilibrio soddisfacente nell’intera Unione, restando a volte profonda la distanza tra i giudici della Corte di Giustizia e le giurisdizioni costituzionali nazionali.

In questo scenario, sarebbe utile rivedere il Trattato di Lisbona nella parte in cui prevede che il Trattato e il diritto europeo derivato prevalgono sul diritto nazionale, senza alcuna specificazione o limitazione, se non quella derivante dal principio di attribuzione, scarsamente rilevante in materia di tutela dei principi fondamentali e dei diritti umani.

Appare tuttavia difficile oggi dopo la ratifica del Trattato di Lisbona ignorare la reale portata e la dimensione della cessione di sovranità avvenuta in favore dell’Unione Europea anche in materia di tutela dei diritti, così come indicati nella Carta di Nizza e interpretati dalla Corte di Giustizia.

Per tali ragioni, si stanno recentemente sviluppando forme sempre più evidenti di controllo della costituzionalità del diritto europeo tramite il riconoscimento dell’esistenza di principi costituzionali supremi, non necessariamente testuali, sottratti alla revisione costituzionale e al diritto sovranazionale.

A fronte di queste resistenze nazionali, l’unica risposta in grado di evitare sterili contrapposizioni appare quella adottata dalla Corte Costituzionale italiana nel caso Taricco e, vale a dire, il leale dialogo tra giurisdizioni.

Dialogo che risulterebbe agevolato se la Corte di Giustizia accedesse ad una lettura temperata della primazia in ambito costituzionale, ammettendo che i controlimiti costituiscono un principio generale di diritto comune agli Stati membri.

Questa soluzione presenta chiaramente dei limiti perché l’interpretazione dei controlimiti, continuerebbe in questo caso a restare nelle mani della Corte di Giustizia stessa, che con la sua giurisprudenza ha contribuito a creare la primazia del diritto europeo.

Sarebbe allora forse più opportuno prevedere un meccanismo mediante il quale in caso di violazione da parte di un atto comunitario dei principi supremi di un ordinamento nazionale, la Corte di Giustizia, previa interlocuzione con la Corte nazionale interessata, sia obbligata a preferire e rispettare il diritto costituzionale nazionale, negando l’applicazione del diritto europeo.

Si deve rilevare che sul punto ormai da diversi anni è in corso un dialogo tra le diverse Corti al fine di individuare strumenti più duttili di quelli previsti dall’ordinamento comunitario.

Come nel caso Taricco, questo lavoro sotterraneo, spesso poco visibile e meno noto sta producendo alcuni frutti leggibili nelle motivazioni delle decisioni della Corte di Giustizia, della Corte EDU e delle varie Corti nazionali.

È auspicabile, tuttavia, che questa sorta di soft law di matrice giurisprudenziale, prima o poi, per esigenze di certezza del diritto e di uniforme tutela dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali in ambito europeo, possa condurre ad un diritto costituzionale comune in Europa anche per porre un freno alla deriva antieuropeista recentemente in voga in alcuni Paesi UE (Polonia e Ungheria in primis) dove sono emerse preoccupanti tendenze legate al mancato rispetto dell’indipendenza giudiziaria, della libertà di espressione, della lotta alla corruzione, dei diritti delle minoranze e per la situazione dei migranti e dei rifugiati.

Anche su questo decisivo aspetto della tutela dei diritti, unitamente alle tematiche economiche e sociali, le istituzioni nazionali e comunitarie giocheranno la delicata e sempre più complessa sfida di decidere il prossimo futuro dell’Unione Europea.