fbpx

Dopo aver delineato i presupposti della responsabilità per violazione del diritto comunitario il candidato si soffermi sulla differenza tra effetti verticali e orizzontali delle direttive.

Caterina Diani

Dopo aver delineato i presupposti della responsabilità per violazione del diritto comunitario il candidato si soffermi sulla differenza tra effetti verticali e orizzontali delle direttive.

L’Unione Europea costituisce – come più volte affermato dalla Corte di Giustizia – un nuovo genere nel campo internazionale, trattandosi di un ordinamento giuridico in favore del quale gli Stati membri hanno rinunciato, seppure in settori specifici, alla propria sovranità, e che riconosce come soggetti non soltanto gli stessi Stati membri ma anche i loro cittadini.

A differenza degli Stati nazionali, però, l’Unione non è un ente a fini generali, la sua azione è improntata al c.d. principio di attribuzione in forza del quale l’UE agisce esclusivamente nei limiti delle competenze che le sono attribuite dai Trattati per realizzare gli obiettivi da questi stabiliti, mentre qualsiasi competenza non espressamente riconosciutale rimane agli Stati membri. Tale principio, tuttavia, è mitigato dalla teoria – formulata dalla Corte di Giustizia – dei poteri impliciti, in virtù della quale l’intervento comunitario, sia normativo che amministrativo, è ammesso tutte le volte in cui ciò sia necessario per il raggiungimento dei fini previsti nei Trattati, anche a prescindere dall’esistenza di una norma di investitura esplicita.

La portata innovativa dell’ordinamento comunitario, dunque, risiede nel fatto che i Trattati istitutivi non si sono limitati ad imporre obblighi in capo agli Stati sul piano internazionale, così come avviene nel modello delle classiche organizzazioni internazionali, ma hanno creato un ordinamento giuridico nuovo ed autonomo rispetto agli ordinamenti interni agli Stati membri, a favore del quale questi ultimi hanno ceduto parte dei propri poteri sovrani e che riconosce soggettività giuridica anche ai cittadini e non solo agli Stati medesimi.

Conseguenza di questa peculiarità è la capacità delle norme comunitarie di rivolgersi direttamente ai cittadini degli Stati membri e ciò implica che le stesse, in presenza di talune caratteristiche sostanziali rappresentate dalla sufficiente precisione e dalla incondizionatezza, siano idonee a penetrare immediatamente nel tessuto nazionale attribuendo alle persone fisiche o giuridiche posizioni direttamente invocabili, sul piano sostanziale, nei confronti degli altri soggetti dell’ordinamento e, in caso di mancato rispetto, direttamente azionabili davanti al giudice nazionale.

L’ordinamento comunitario si fonda su un proprio sistema di fonti di produzione del diritto, articolato gerarchicamente, al vertice del quale si trovano i trattati istitutivi (Trattato sull’Unione Europea TUE e Trattato sul Funzionamento dell’unione Europea TFUE), modificati ed integrati a più riprese, da ultimo con il Trattato di Lisbona del 2009.

Fonti del diritto primario sono, oltre ai già citati Trattati istitutivi (TUE e TFUE), la Carta dei Diritti Fondamentali dell’Unione Europea (conosciuta anche come Carta di Nizza) e i principi generali del diritto comunitario. A seguire, nella gerarchia delle fonti, vi sono le norme di diritto internazionale generale e gli accordi internazionali conclusi dall’UE con Stati terzi e, infine, il cosiddetto diritto secondario o derivato, costituito da regolamenti, direttive e decisioni, ossia dagli atti giuridicamente vincolanti che le istituzioni europee possono emanare in attuazione dei Trattati.

Si è detto che la prerogativa di tale ordinamento è costituita dal fatto di riconoscere come titolari di soggettività giuridica non solo gli Stati membri, ma anche coloro ai quali tale soggettività spetta nell’ambito degli ordinamenti nazionali. I Trattati istitutivi e le fonti di diritto derivato pongono diritti ed obblighi in capo agli Stati membri, sia nei loro rapporti reciproci che nei rapporti con le istituzioni eurounitarie e, al contempo, vanno ad incidere sulla sfera giuridica dei soggetti degli ordinamenti nazionali, andando a toccare in maniera più o meno profonda la disciplina dei loro rapporti con altri soggetti privati, ovvero con l’autorità pubblica.

Tale duplice dimensione, internazionale ed interna, delle norme comunitarie si riflette sulla responsabilità degli Stati membri in caso di loro violazione.

Da un lato, infatti, la violazione di una norma comunitaria – primaria o derivata – da parte di uno Stato membro fa insorgere in capo a quest’ultimo la responsabilità verso l’Unione. La relativa disciplina è prevista nel TFUE e si concreta nell’attivazione di una procedura d’infrazione, su iniziativa della Commissione o di un altro Stato membro, che porterà ad una sentenza della Corte di Giustizia dichiarativa della violazione e, nell’ipotesi di successiva mancata esecuzione della stessa da parte dello Stato condannato, si arriverà ad una sentenza di accertamento dell’inottemperanza con conseguente condanna al pagamento di una somma forfettaria a titolo di penalità.

Dall’altro lato, la violazione di norme comunitarie attributive di posizioni giuridiche soggettive ai singoli comporta il sorgere della responsabilità risarcitoria verso questi ultimi.

Mentre la responsabilità dello Stato nei confronti dell’Unione è espressamente prevista dai Trattati, quella per danni causati ai singoli in violazione di posizioni giuridiche soggettive riconosciute dal diritto comunitario è di origine pretoria, ne è, infatti, stata riconosciuta la configurabilità dalla Corte di Giustizia UE a partire dagli anni’90. I Giudici comunitari hanno costantemente ritenuto che l’applicazione dei principi fondamentali che regolano i rapporti tra Unione e Stati membri, ossia il principio di leale collaborazione, quello di primazia del diritto UE e di effettività delle sue norme, comporti naturalmente il riconoscimento della responsabilità dello Stato nei confronti dei singoli per violazione del diritto comunitario. In particolare l’art. 4 par. 3 TFUE, nel sancire il principio di leale collaborazione, prevede l’obbligo per gli Stati nazionali di adottare tutte le misure idonee ad assicurare l’esecuzione degli obblighi derivanti dal diritto comunitario sottolineando la cogenza dell’attività di conformazione e la non eludibilità di una sanzione efficace nell’ipotesi di violazione del diritto medesimo.

Come statuito più volte dalla CGUE, affinché possa sorgere la responsabilità risarcitoria dello Stato è necessario il concorrere di tre condizioni: innanzitutto la norma comunitaria violata dev’essere preordinata all’attribuzione di un diritto a favore dei singoli e il relativo contenuto deve poter essere individuato in modo chiaro sulla base della norma stessa. In secondo luogo la violazione dev’essere qualificata, cioè grave e manifesta, e tale suo carattere può essere desunto da diversi indici sintomatici, quali il grado di chiarezza e precisione della norma violata, il quantum di discrezionalità riconosciuto alle autorità nazionali, il carattere intenzionale o meno della trasgressione, la presenza di un errore di diritto scusabile, il concorso del fatto di terzi, la prosecuzione della violazione anche dopo l’intervento della Corte di Giustizia. Infine, quanto alla terza condizione, tra la violazione perpetrata dallo Stato e il danno subito dal singolo deve sussistere un nesso di causalità, ossia un rapporto di causa-effetto sufficientemente diretto, dovendosi escludere la risarcibilità di danni indiretti o collaterali, conseguenza lontana e riflessa della condotta. La responsabilità statale non è subordinata alla sussistenza dell’elemento psicologico del dolo o della colpa, anche se, di fatto, la valutazione di tale elemento avverrà in via indiretta nel giudizio sulla gravità della violazione, atteso che il carattere grave e manifesto della stessa presuppone quantomeno la natura colposa della condotta.

È d’uopo specificare come la responsabilità dello Stato per danni ai singoli abbia carattere generale e sussista in tutte le ipotesi in cui la condotta dell’autorità nazionale, a qualsiasi livello e quale che sia l’organo responsabile, abbia cagionato un danno in violazione del diritto comunitario. Infatti, la responsabilità dello Stato a garanzia dell’effettività del diritto dell’Unione può delinearsi in relazione a qualsiasi violazione delle norme UE commessa dallo Stato, nella sua veste di legislatore, di amministratore, di autorità giurisdizionale, di organo centrale o periferico, di ente pubblico o soggetto privato deputato al potere pubblico, limitatamente alle funzioni amministrative esercitate.

Detta responsabilità potrà configurarsi sia rispetto a norme comunitarie direttamente applicabili che rispetto a norme prive di efficacia diretta, come nell’ipotesi della omessa trasposizione di una direttiva non self-executing. Se, infatti, nel caso di violazioni di disposizioni con efficacia diretta l’originarsi della responsabilità risarcitoria è corollario necessario ed automatico della natura stessa della norma violata, quando ci si trova dinnanzi a violazioni di disposizioni comunitarie non autoesecutive il comportamento dello Stato impedisce il sorgere dello stesso diritto che la norma comunitaria intendeva garantire ai singoli, per cui il pregiudizio subito deriva dalla sua mancata configurazione e non dalla violazione di un diritto già esistente, come nel caso delle disposizioni con efficacia diretta.

Come su accennato, affinché una norma comunitaria possa avere efficacia diretta all’interno dei singoli Stati membri – sia nei rapporti verticali, cioè in riferimento alle autorità pubbliche, sia nei rapporti orizzontali, ovverosia nei confronti di altri privati – è necessario che la stessa sia sufficientemente precisa e incondizionata. Il primo requisito è soddisfatto nell’ipotesi in cui la norma detti un precetto definito e chiaro, in modo tale che i destinatari possano comprenderne la portata e i magistrati possano applicarla nei giudizi di propria competenza. Quanto al secondo, una norma è incondizionata quando è suscettibile di applicazione immediata, senza ampi margini di discrezionalità da parte degli Stati e senza la necessità di interventi normativi di carattere esecutivo o integrativo da parte di istituzioni comunitarie o di organi nazionali.

L’efficacia diretta è caratteristica naturale dei regolamenti, strumenti di normazione completa e piena, concepiti dai Trattati come atti direttamente applicabili e vincolanti, senza il bisogno di un’opera di recepimento interno, mentre è predicato solo potenziale di norme contenute in fonti diverse dai regolamenti. In tali casi l’idoneità a produrre effetti diretti dovrà essere valutata di volta in volta in concreto in via interpretativa, in base ai canoni ermeneutici suesposti della sufficiente precisione e della incondizionatezza.

In questa seconda categoria di atti spicca la direttiva, la cui definizione è contenuta nell’art. 288 co. 3 TFUE, secondo il quale “(…) vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi”. Al pari del regolamento, la direttiva è connotata dal requisito dell’obbligatorietà, tuttavia la forza vincolante di tale atto è circoscritta in quanto impone agli Stati il risultato da conseguire, mentre è rimessa ai singoli Stati la scelta in merito ai mezzi e alle forme idonee al raggiungimento del risultato imposto. La scelta delle forme e dei mezzi di attuazione non è, comunque, libera. Gli Stati membri, infatti, devono adottare strumenti normativi adeguati al raggiungimento dei risultati imposti dalla direttiva ed idonei alla modificazione dell’ordinamento interno in senso conforme alle prescrizioni in essa contenute; i mezzi prescelti devono altresì assicurare la certezza e la trasparenza del diritto avente origine nell’Unione, al fine di garantirne l’effettività e la piena conoscibilità.

La direttiva, richiedendo un’attività di adattamento del diritto interno degli Stati membri, per sua natura non può ritenersi connotata dal requisito della diretta applicabilità, che, al contrario, caratterizza il regolamento. Nonostante ciò può ritenersi dotata di efficacia diretta, quale capacità di produrre effetti giuridici cogenti negli ordinamenti interni anche in mancanza di misure di attuazione da parte degli Stati nazionali, ove ricorrano i già citati presupposti di ordine sostanziale della sufficiente precisione e incondizionatezza e quello di ordine temporale rappresentato dalla scadenza del termine per il suo recepimento; prima di tale momento, infatti, non può produrre altri effetti che quello di vincolare gli Stati ad attuarla.

La giurisprudenza della Corte di Giustizia ha individuato alcune tipologie di direttive dotate di efficacia diretta nell’ambito dei singoli ordinamenti nazionali: in primis le direttive che impongano agli Stati solo obblighi negativi, di non tenere un determinato comportamento; in tal caso l’osservanza dell’obbligo si impone agli Stati in modo immediato, assoluto e incondizionato.

In secondo luogo, le direttive che si limitino a confermare, chiarendone la portata, un obbligo già previsto da norme dei Trattati produttive di effetti diretti, come ad esempio nel caso dell’art. 28 TFUE che pone un divieto chiaro e preciso di applicare dazi doganali o qualsiasi tassa di effetto equivalente.

Infine, possono riconoscersi effetti diretti alle direttive, una volta spirato il termine assegnato per la loro attuazione, che, tradendo la loro natura fisiologicamente incompleta, prevedano obblighi con un contenuto precettivo sufficientemente chiaro e preciso, tale da non lasciare margine di discrezionalità agli Stati; abbiano carattere incondizionato, tale cioè da non richiedere l’adozione di ulteriori atti di diritto interno; creino diritti a favore dei singoli chiaramente individuabili nel loro contenuto. Si parla, in tali casi, di direttive dettagliate o self-executing. Solo in tali circostanze la direttiva (o alcune delle sue disposizioni) potrà essere applicata direttamente dal giudice interno e gli amministrati avranno il diritto di farla valere dinanzi ai giudici nazionali nei confronti dello Stato che non abbia emanato nel termine le misure di attuazione prescritte o l’abbia recepita in modo inadeguato. 

Per quanto riguarda la portata soggettiva della efficacia diretta, la CGUE ha affermato che la stessa può verificarsi solo in senso verticale e non anche orizzontale. Le disposizioni di una direttiva non fedelmente trasposta o non attuata, difatti, possono essere fatte valere dai privati solo nei confronti dello Stato inadempiente (si parla in tal caso di efficacia verticale) e non nei confronti di altri soggetti privati (c.d. efficacia orizzontale). Siffatta limitazione è volta in primo luogo a tutelare la certezza del diritto che sarebbe violata se il cittadino potesse essere chiamato a rispondere per la trasgressione di una disposizione difficilmente conoscibile nella sua esistenza e nel suo contenuto.

Secondo quanto affermato dalla Corte di Giustizia, tale conclusione deriva dalla considerazione che la direttiva vincola solo lo Stato cui è diretta e dunque non può di per sé imporre obblighi a carico dei singoli in assenza di misure di attuazione, pertanto non può essere invocata dinanzi al giudice nazionale da soggetti privati contro altri soggetti privati. Una diversa soluzione significherebbe riconoscere in capo all’Unione il potere di emanare norme che facciano sorgere con effetto immediato obblighi a carico dei singoli, mentre tale competenza le spetta solo laddove le sia attribuito il potere di adottare dei regolamenti.

In secondo luogo, essa ha un carattere prettamente sanzionatorio nei confronti dello Stato inadempiente, unico responsabile del recepimento della direttiva, per evitare che lo stesso possa avvalersi della propria violazione per negare ai privati i diritti loro riconosciuti dalla norma comunitaria. A maggior ragione, in base alla medesima ratio, la giurisprudenza comunitaria ha escluso che l’efficacia diretta possa essere invocata nei c.d. rapporti verticali invertiti, cioè da una pubblica autorità nei confronti del privato.

In applicazione dei principi generali, il giudice, così come l’amministrazione, sono tenuti a disapplicare la norma interna se incompatibile con disposizioni di una direttiva che siano chiare, precise ed incondizionate.

La distinzione tra efficacia diretta orizzontale e verticale è stata aspramente criticata dalla Dottrina più attenta. Infatti, siffatta conclusione può portare a conseguenze non coerenti e soprattutto a situazioni discriminatorie, potendo dar luogo a un’applicazione difforme della direttiva non solo nel territorio dell’Unione a seconda della tempestività o del ritardo con cui uno Stato membro provvede al suo recepimento, ma anche nell’ambito del medesimo ordinamento statale tra singoli che si trovino in una medesima situazione giuridica ma che intendano far valere la loro pretesa nei confronti di soggetti diversi, pubblici o privati. Inoltre si è evidenziato che la stessa, facendo ricadere l’efficacia verticale non solo sullo Stato nella sua veste di legislatore ma anche sull’Amministrazione, non considererebbe in maniera corretta la differenziazione tra le due funzioni; nello specifico, la circostanza per cui l’obbligo di recepimento grava solo sullo Stato legislatore, unico soggetto responsabile dell’eventuale inadempimento.

La CGUE ha in più riprese cercato di attenuare le conseguenze discutibili derivanti dalla distinzione tra effetti verticali ed effetti orizzontali delle direttive non (correttamente) recepite.

In primo luogo, la Corte ha valorizzato l’obbligo per il giudice nazionale di interpretare il proprio diritto nazionale alla luce della lettera e dello scopo della direttiva anche non attuata, onde incentivare il raggiungimento dell’obiettivo anche in senso orizzontale (principio dell’effetto utile), cercando di conseguire ugualmente il risultato perseguito e conformarsi pertanto all’art. 288 TFUE (obbligo di interpretazione conforme). Successivamente ha precisato che tale obbligo vale per “l’insieme delle disposizioni nazionali”, che siano anteriori o posteriori alla direttiva, e che questa concerne sia le controversie “verticali” che quelle “orizzontali”. In altri termini, lo Stato, all’interno di quel margine di discrezionalità che gli attribuisce l’art. 288 TFUE, deve adempiere pienamente alla direttiva. Di conseguenza tutto il diritto nazionale, e non solo quello adottato per attuare le prescrizioni di una direttiva, deve essere interpretato e, dunque, applicato, alla luce del testo e dello scopo della stessa, in modo da conformarsi, per quanto possibile, al risultato da essa prescritto. Bisogna sottolineare che la Corte sembra intendere per “interpretazione conforme” un vero e proprio obbligo, a carico del giudice nazionale, di eliminare l’applicazione della norma interna non compatibile con la direttiva non recepita o recepita in maniera non corretta. In alcune occasioni, poi, la Corte sembra distinguere tra effetti diretti orizzontali delle direttive non recepite, tuttora negati (c.d. “effetto di sostituzione”), ed obbligo per il giudice nazionale e per l’amministrazione di disapplicare le norme interne non conformi alle stesse, anche qualora la direttiva in questione non sia capace di spiegare effetti diretti in quanto non completa ovvero qualora venga invocata in controversie tra privati (c.d. “effetto di esclusione” delle norme interne difformi). Questa conclusione si è raggiunta, ad esempio, quando le prescrizioni della direttiva rivestono contenuto di tipo procedurale. Mentre, cioè, resta escluso che una direttiva rimasta inattuata possa incidere sui rapporti orizzontali in modo diretto e positivo, attribuendo alle parti diritti e obblighi immediatamente azionabili (effetto di sostituzione), la stessa, in virtù del principio di primazia del diritto europeo, può sempre influire indirettamente e in senso negativo su tali rapporti, non ammettendo in alcun caso l’applicazione delle norme interne incompatibili con la direttiva medesima (effetto di esclusione). È, a questo punto, necessario specificare che per la Corte Costituzionale italiana, in presenza di una disposizione comunitaria non dotata di efficacia diretta, anche l’effetto di esclusione, ovverosia la non applicazione della norma interna contrastante, è subordinato alla declaratoria di incostituzionalità della norma stessa.

Oltre a ciò, la Corte GUE ha ammesso che le direttive non trasposte possano produrre effetti diretti nell’ambito dei c.d. rapporti triangolari, vale a dire nei casi in cui l’applicazione di una direttiva venga invocata dal privato in via principale nei confronti di una autorità pubblica, ma dalla stessa possano conseguire indirettamente effetti pregiudizievoli anche nei confronti di altri soggetti privati in qualità di controinteressati.

Infine, occorre dar conto di una significativa svolta nella giurisprudenza della Corte di giustizia, tesa a superare le contraddizioni derivanti dalla distinzione tra effetti verticali e effetti orizzontali.

La Corte può rilevare il contrasto tra normativa nazionale e normativa comunitaria sulla base di un principio generale del diritto dell’Unione, specificato in una direttiva non trasposta. Esso, pertanto, si impone come tale al legislatore nazionale, indipendentemente dall’essere confermato in una norma di diritto derivato, dunque anche prima dell’attuazione della direttiva stessa e a prescindere dalla circostanza che la controversia interna riguardi rapporti orizzontali tra privati.

In termini più generali, questo orientamento giurisprudenziale può avere implicazioni e applicazioni di vasta portata e incidere su un numero assai vario di situazioni, ogni volta che, trattandosi di invocare in controversie interne di carattere orizzontale una direttiva non attuata, possa farsi ricorso a un principio generale dell’ordinamento dell’Unione – sia richiamato o meno dalla direttiva in questione – per disapplicare comunque la normativa interna; principio generale che opera quindi quale parametro di legalità del comportamento del legislatore interno ogni qualvolta si rientri, anche in via indiretta e magari proprio in conseguenza dell’adozione della direttiva, nel campo di applicazione del diritto dell’Unione.