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Tema di diritto amministrativo/ costituzionale

IL BILANCIAMENTO TRA IL DIRITTO ALLA SALUTE E GLI ALTRI DIRITTI COSTITUZIONALMENTE GARANTITI ATTRAVERSO L’ESERCIZIO DEI POTERI AMMINISTRATIVI NEL SISTEMA DELLA LEGALITA’ COSTITUZIONALE.

Estratto da Temi svolti e casi pratici Carriera Prefettizia 2021 a cura di S. Ruscica

Di Carmen Oliva

Schema preliminare di svolgimento della traccia:

  • Il diritto alla salute come fondamentale diritto dell’individuo e interesse della collettività;
  • La tutela del diritto alla salute e le limitazioni agli altri diritti costituzionalmente garantiti: il giudizio di bilanciamento in base ai canoni di ragionevolezza e proporzionalità;
  • Il conflitto tra la tutela del diritto alla salute e le libertà fondamentali nel cd “stato di emergenza”; in particolare le misure adottate dal Governo per fronteggiare l’emergenza sanitaria da Covid 19;
  • I profili di rilevanza costituzionale: la violazione della riserva di legge assoluta;
  • I rapporti tra gli atti di governo: il possibile conflitto di attribuzione tra dpcm e ordinanze contingibili e urgenti.

Svolgimento

La questione del bilanciamento tra il diritto alla salute e gli altri diritti fondamentali riconosciuti dalla Costituzione è di estrema attualità, se si considerano le ultime misure restrittive adottate dal Governo a fronte dell’emergenza sanitaria che ha colpito il nostro Paese.  Si tratta di misure che hanno messo a dura prova l’assetto delle fonti del diritto, al punto tale da sollecitare l’intervento della Consulta in merito ai profili di legalità costituzionale cui palesemente controvertono.  Seppur lontani dal poter fornire una risposta agevole al problema, si cercherà, comunque, di esaminare, in un ottica di delicato bilanciamento e non contrapposizione, i diritti fondamentali messi in gioco, tutti appartenenti alla sfera delle situazioni esistenziali e ai valori di rango costituzionale, assicurando un ruolo preminente alla tutela del diritto alla salute quale interesse proprio della collettività.

Il diritto alla salute è riconosciuto dall’art 32 Cost. che lo definisce come “fondamentale diritto dell’individuo” e “interesse della collettività”, con contestuale dovere della Repubblica di garantire “cure gratuite agli indigenti”. Dunque, il nostro ordinamento riconosce il diritto alla salute sia come diritto di libertà che come diritto sociale di prestazione cui corrispondono, rispettivamente, un diritto soggettivo del cittadino e un dovere sociale a carico della Repubblica. Il secondo comma dell’art 32 Cost stabilisce, poi, che nessun individuo può essere sottoposto a trattamenti sanitari obbligatori, fatta unicamente eccezione per i casi in cui sia la legge a prevederlo e sempre nei limiti del rispetto della dignità umana.

Dal dettato costituzionale si evince come il diritto alla salute, nella sua accezione individualistica, sia rappresentato da un nucleo essenziale che ricomprende quegli aspetti di cui la persona non può essere in alcun modo privata. Le uniche limitazioni ammesse, dettate da esigenze di tutela di altri diritti costituzionalmente  garantiti e inviolabili, al pari della salute e della dignità umana, sono soggette ad un delicato giudizio di bilanciamento.  Tale giudizio è generalmente parametrato ai canoni della ragionevolezza e della proporzionalità; si tratta di criteri di misurazione della legalità e della adeguatezza della scelta politica consacrata nell’atto.

Il canone della ragionevolezza, come noto,  trova copertura costituzionale nel principio di eguaglianza e quindi nell’art. 3 Cost.,  secondo cui situazioni eguali debbono essere trattate in maniera eguale, mentre situazioni diverse debbono ricevere un diverso trattamento. Sulla base dell’art 3 Cost, perciò, risulta incostituzionale sia il pari trattamento di situazioni diverse che il diverso trattamento di situazioni eguali.

Detto in altre parole, il diverso trattamento dei cittadini che versano in situazioni simili o analoghe risulta, di per sé, incostituzionale, a meno che non sia supportato da un ragionevole motivo( secondo il criterio del tertium comparationis).

La Consulta, tuttavia, si è, con il tempo, distaccata dall’interpretazione che riconduce la ragionevolezza al concetto di uguaglianza, e ha sdoganato definitivamente la piena autonomia del principio in esame, specie nel giudizio di bilanciamento tra diritti di rilevanza costituzionale. Nella sua attività di bilanciamento fra differenti diritti che trovano tutti un fondamento nella Costituzione, la Corte ha da tempo sostenuto di dover negare la natura assoluta di un diritto, seppure fondamentale, dovendosi lo stesso bilanciare con gli altri diritti, allo scopo di individuare la soluzione che risulti di maggior soddisfazione, ma anche di minor sacrificio per i diritti in gioco. Dando per pacifico che l’attività di scelta spetti al legislatore, in ragione del suo carattere rappresentativo, la Corte è chiamata ad intervenire laddove la scelta legislativa risulti palesemente irragionevole. Il giudizio di ragionevolezza, infatti, raggiunge la sua massima espressione negli atti che sospendono o limitano i diritti fondamentali allo scopo di tutelare un diritto di pari rango.

Il bilanciamento  consiste in un’attività che non può essere esercitata in astratto ed una volta per tutte, ma il più spesso tiene conto delle fattispecie concrete ed in ogni caso è legata alla situazione ed al momento in cui viene esercitata.

Oltre al rispetto del principio di ragionevolezza,  il giudizio di bilanciamento deve tener conto di un ulteriore principio: quello di proporzionalità. Il principio di proporzionalità è un principio cardine nell’esercizio del potere pubblico; esso prescrive l’adeguatezza dei mezzi impiegati rispetto al fine prefissato, per cui esige  un contemperamento tra l’esigenza di tutela dell’ordine pubblico e il rispetto dei diritti individuali. Ne discende automaticamente che, in virtù del principio di proporzionalità, i provvedimenti limitativi di un diritto costituzionalmente garantito devono possedere tre caratteristiche fondamentali: l’idoneità a raggiungere lo scopo prefissato, la necessità e l’urgenza.

Dunque, la compressione di un diritto fondamentale o di una libertà costituzionalmente tutelata risulterebbe illegittima laddove non sia idonea a raggiungere lo scopo. Per tale motivo, nell’operare una scelta tra più mezzi alternativi, tutti ugualmente idonei al perseguimento del fine prefissato, l’amministrazione è tenuta a preferire sempre quello che comporti il minor sacrificio per i destinatari coinvolti, rispettando così il giusto equilibrio tra gli interessi in gioco.

Dei criteri di ragionevolezza e proporzionalità si è avvalsa sia la Corte italiana che le Corti europee ed extraeuropee. In base a tali criteri il sindacato di costituzionalità della legge investe non solo la legittimità, ma anche il merito della scelta operata dal legislatore. In quest’ottica si può facilmente comprendere come la Corte Costituzionale, che ha tralatiziamente configurato il principio di ragionevolezza alla stregua del principio di uguaglianza, abbia dato luogo alla figura dell’ “eccesso di potere legislativo” che  ricorre a fronte di una norma incoerente o irragionevole.

Dunque, eventuali limitazioni o sospensioni di diritti fondamentali al fine di soddisfare le esigenze di tutela del diritto alla salute in situazioni di straordinaria emergenza, possono essere giustificate solo laddove l’opera di bilanciamento tra i diritti in questione non risulti irragionevole. Considerata, infatti, l’insopprimibilità del nucleo essenziale del diritto alla salute che comprende tutti quegli aspetti di cui, in nessun caso, si può essere privati, la salvaguardia di tali aspetti può comportare limitazioni ad altri diritti costituzionalmente garantiti con un unico strumento possibile: ossia quello della decretazione di urgenza.  Ogni limitazione o sospensione adottata con tali provvedimenti deve però avere carattere temporaneo e non deve in alcun modo comportare altre restrizioni al di fuori di quelle strettamente necessarie, fuoriuscendosi altrimenti dal contesto di equilibrato bilanciamento tra valori costituzionali.

Il rischio è che, in determinate circostanze (come quelle di emergenza sanitaria che stiamo vivendo) l’esecutivo faccia prevalere la tutela delle ragioni collettive su quelle individuali, conculcando i valori stessi della democrazia attraverso l’adozione di strumenti fortemente limitativi di una serie innumerevole di diritti quali: la libertà personale ( art 13 Cost); la libertà di circolazione e soggiorno ( art 16 Cost); la libertà di domicilio ( art.14 Cost); il diritto all’ istruzione ( artt.33 e 34 Cost), la libertà di culto ( art 19 Cost); il diritto di associarsi e riunirsi liberamente ( artt.17 e 18 Cost); il diritto di agire e difendersi in giudizio ( art 24 Cost).

Invero, la Costituzione circoscrive le limitazioni ai sopra menzionati diritti ai soli comprovati motivi di sicurezza o incolumità pubblica. Così, ad esempio, la libertà di movimento e di soggiorno del cittadino può essere soggetta a restrizioni per “motivi di sanità o di sicurezza; il diritto di riunirsi pacificamente e senz’armi può essere limitato dall’autorità soltanto per comprovati motivi di sicurezza o di incolumità pubblica”( art 17); ancora, il diritto di professare liberamente la propria fede non può porsi in contrasto con il buon costume ( art 19); infine, ai sensi dell’art. 41, c. 2, Cost, il libero esercizio di una attività economica “non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana”.

Tutti i diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione si trovano in rapporto di integrazione reciproca e non è possibile, pertanto, individuare uno di essi che abbia la prevalenza assoluta sugli altri. La tutela deve essere sempre sistemica e non frazionata in una serie di norme non coordinate ed in potenziale conflitto tra loro. Se così non fosse, si verificherebbe l’illimitata espansione di uno dei diritti, che diverrebbe “tiranno” nei confronti delle altre situazioni giuridiche costituzionalmente riconosciute e protette.

Si tratta, infatti, di  diritti tutti fondamentali nello sviluppo della personalità dell’individuo,  che in situazioni di particolare gravità possono scontrarsi con la tutela della salute che rappresenta il presupposto per il godimento di tutte le libertà e i diritti sopra menzionati. Inoltre, la salute rappresenta non solo un diritto primario dell’individuo ma anche un interesse preminente della collettività che predispone,perciò, adeguate misure per la sua protezione.

Dunque, in situazioni di normalità, la tutela del diritto alla salute e quella delle libertà fondamentali coesistono pacificamente; le situazioni di conflitto si presentano piuttosto in casi che potremmo definire straordinari, come lo “stato di emergenza”. Solo lo stato di emergenza giustificherebbe limitazioni ai diritti fondamentali altrimenti intollerabili. Si tratta, in sostanza, di situazioni di carattere sanitario estremamente gravi che mettono in pericolo l’assetto sociale ed economico della comunità.

La questione dei limiti ai diritti e alle libertà costituzionalmente garantite a scopo di tutela del diritto alla salute, quale interesse della collettività, è profondamente astrusa  giacchè involge i principi di legalità e di riserva di legge.

Infatti, la nostra Carta costituzionale non prevede espressamente lo “stato di emergenza”, ma il solo “stato di Guerra”. Di esso si trova espressa menzione nell’art. 60, comma 2, concernente la proroga delle Camere per legge soltanto in caso di guerra, e nell’art. 78 relativo al conferimento al Governo dei poteri necessari nel caso di deliberazione dello stato di guerra da parte delle Camere; escluse le disposizioni in commento, la Costituzione non prevede in alcun suo altro articolo disposizioni per la disciplina di uno stato di emergenza o di eccezione. Per cui, al di fuori delle espresse previsioni costituzionali,  tutti i provvedimenti emergenziali  adottati rappresentano fonti di rango sub costituzionale. 

Chiarito ciò, è ben noto che in casi straordinari di necessità e urgenza, il Governo possa, sotto la propria responsabilità, adottare decreti legge convertibili successivamente in legge dal Parlamento. Si tratta di atti aventi forza di legge che la stessa Costituzione inserisce nel novero delle fonti primarie statali (art 77, co 2 Cost). Essi perciò non destano particolari perplessità poiché collocati gerarchicamente tra le fonti di rango primario al pari della legge; per cui, qualora contenessero delle limitazioni ( purchè temporanee e non particolarmente stringenti) ai diritti fondamentali, della legittimità costituzionale di tali provvedimenti non si dovrebbe discutere. I problemi di legittimità costituzionale attengono piuttosto alle fonti sub legislative, ossia a quei provvedimenti del governo, adottati sulla base della decretazione d’urgenza, che non hanno però forza di legge:  si pensi ai dpcm,  ai decreti,alle ordinanze e alle circolari ministeriali. La legittimità di questi atti è fortemente controversa laddove comprimano- come nel caso dell’emergenza dovuta alla pandemia da virus Covid19- libertà e diritti per antonomasia incomprimibili e irrinunciabili.

Invero, la tenuta dello stato di diritto, anche di fronte all’emergenza, richiede che vengano apposti forti limiti e incisivi controlli al potere del Governo di  restringere o limitare diritti e libertà fondamentali. Ammettendo un potere senza limiti, gli atti di governo patirebbero un deficit di legalità. Dunque, il problema che si pone rispetto a tali provvedimenti è un problema di matrice costituzionale che involge, cioè, direttamente la base legale della limitazione dei diritti e delle libertà fondamentali dei cittadini. Basti pensare alla libertà di circolazione (art. 16 Cost.) e alla libertà d’iniziativa economica (art. 41 Cost.): due libertà che possono subire limitazioni, in una situazione eccezionale, e che possono soccombere rispetto al superiore interesse alla tutela della salute pubblica, a condizione ( ed è questo il nodo gordiano della questione) che le limitazioni stesse siano previste dalla legge o almeno da un atto avente forza di legge, poiché materie coperte da riserva di legge.

 Di fatti,  con la riserva di legge la norma costituzionale riserva appunto alla legge il settore di una specifica materia, escludendo l’esercizio del potere governativo in ossequio al principio di legalità,  imprimendo un limite alla discrezionalità di colui che ricorre alla sovranità. A seconda del bene giuridico tutelato, poi, si distingue la riserva di legge assoluta dalla riserva di legge relativa. La prima impone che certe materie possano essere disciplinate solo da fonti di rango primario (ossia con legge o con atti aventi forza di legge) e non possano essere disciplinate, invece, da fonti di rango secondario; la seconda, invece, consente alle fonti secondarie di intervenire per definire integralmente una materia già definita nei tratti essenziali dalle fonti di rango primario. 

I diritti e le libertà fondamentali di rilevanza costituzionale sono coperti da riserva di legge assoluta, per cui  le tutte le limitazioni  che li riguardano adottate con atti non legislativi ( si pensi alla congerie di misure restrittive adottate dal Governo durante lo stato di emergenza sanitaria)  sono viste con sospetto, giacchè violerebbero la riserva di legge assoluta.

Non si vuole qui porre la questione se le materie coperte da riserva di legge, compresa la riserva di legge assoluta, possano essere regolate anche con atti aventi forza di legge. Le maggiori perplessità riguardano piuttosto il fatto che ampi spazi sono stati lasciati alla regolamentazione per il tramite di atti non legislativi. Basti pensare alla serie di decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, formalmente etichettati come di attuazione di decreti legge, ma in realtà spesso integrativi di non pochi aspetti di questi. Il che appare incompatibile se si considera quanto tutto questo abbia potuto incidere su ambiti di diritti e di libertà che, in quanto coperti da riserva di legge assoluta, avrebbero potuto essere disciplinati solo con leggi o atti ad esse equiparati, quali appunto i decreti legge.

Il primo interrogativo da porsi, allora, è se le limitazioni alle  libertà fondamentali quali quella di circolazione e alla libertà d’impresa o alla libertà di domicilio, introdotte sulla base di dpcm, decreti, ordinanze e circolari ministeriali , siano sorrette da una base legale attraverso la previsione di una riserva di legge, come richiede la Costituzione. Il dubbio è che la risposta sia negativa e che, pertanto, sia necessario ( o, quanto meno, opportuno) intervenire prontamente con un decreto-legge per sanare una situazione di dubbia legittimità costituzionale. Di fatti, la conversione del decreto legge da parte del Parlamento sanerebbe, secondo alcuni, il deficit di legalità sotto il profilo formale dei provvedimenti emanati dal Governo, in quanto coinvolgerebbe, in sede di conversione, sia il Presidente della Repubblica, chiamato all’emanazione dell’atto,  sia le Camere, chiamate invece alla conversione in legge. Secondo altri, invece, la conversione non farebbe automaticamente da base legale al provvedimento.

Ciò premesso, al fine di ricondurre le problematiche esposte alla situazione concreta in cui versa attualmente il nostro Paese,  si può analizzare più da vicino  il dl n. 6/2020 ( convertito poi in L. n. 12/2000) nato per contenere la trasmissione del virus  Covid 19 nelle c.d. zone rosse e volto a introdurre misure limitative solo sul base locale; misure che successivamente sono state estese a tutto il territorio nazionale con una serie di dpcm. In sostanza, il decreto oltre ad elencare le disposizioni limitative della libertà personale e dei diritti fondamentali, al contempo, autorizza il capo del Governo ad adottare ogni ulteriore misura di contenimento o di gestione adeguata e proporzionata all’evolversi della situazione epidemiologica.

 Esso demanda, infatti, ai dpcm l’introduzione delle “misure di cui agli articoli 1 e 2”. Nel primo caso (art.1) si tratta di una serie di misure determinate; nel secondo caso (art. 2) si tratta di misure indeterminate, adottabili sulla base di “una clausola in bianco” che fa semplicemente riferimento a “ulteriori misure di contenimento e gestione dell’emergenza, al fine di prevenire la diffusione dell’epidemia da COVID-19 anche fuori dei casi di cui all’articolo 1”.  In particolare, quest’ultima disposizione solleva notevoli criticità perché troppo generica e svincolata dal criterio della tassatività e di riserva di legge in ordine alle ulteriori misure che il Governo può adottare a discapito delle libertà individuali fondamentali.

In altre parole, col demandare ai dpcm l’ individuazione delle misure limitative vere e proprie, e non semplicemente l’attività di specificazione degli aspetti attuativi e di dettaglio,  la riserva di legge verrebbe sostanzialmente elusa.

In sostanza, il Governo, al fine di fronteggiare l’emergenza, ha agito prontamente con l’unico atto che soddisfa le esigenze di celerità e urgenza, ossia il decreto legge. Al decreto legge, però, sono poi succeduti una serie di atti generali, ovvero dei decreti ( nella specie dpcm). Orbene, da un punto di vista teorico, tali atti, essendo privi delle caratteristiche dell’astrattezza e dell’applicabilità ad un numero indeterminato di persone, non sortiscono gli stessi effetti della legge, perché non aventi forza di legge.

Essi sono, perciò, considerati fonti secondarie, collocabili gerarchicamente al di sotto dei regolamenti dai quali si differenziano, poiché questi ultimi, pur essendo atti formalmente amministrativi, sono provvedimenti sostanzialmente normativi. Per tali motivi, in punto di diritto, tali provvedimenti soggiacciono in astratto alla disciplina del procedimento amministrativo; di conseguenza, essi sarebbero, teoricamente, impugnabili dinanzi al G.A. Ai fini dell’impugnabilità, però, dovrà verificarsi in via pregiudiziale l’esistenza dell’interesse a ricorrere da parte del cittadino, il quale dovrà comunque dimostrare che l’interesse di cui è portatore abbia subito una lesione immediata ed attuale per mezzo dell’atto generale impugnato.

La questione non è però conclusa. Un ulteriore problematica riguarda il possibile conflitto di attribuzione tra i provvedimenti del governo centrale e quelli degli organi periferici. Infatti, l’art. 117 della Costituzione prevede che la tutela della salute sia inserita nelle materie sottoposte a legislazione concorrente.

L’ art 32 della L. 833/1978 nonché gli artt 117 Dlgs 112/1998 e 50 e 54 del TUEL consentono al Presidente della Giunta regionale e al sindaco di emanare ordinanze contingibili e urgenti in materia di igiene e sanità. Tali ordinanze devono tener conto delle disposizioni adottate dal Governo centrale, rispetto alle quali pongono una disciplina di dettaglio, non potendosi muovere in contrapposizione con esse.  

In particolare, In particolare, l’art. 50, comma 5, T.U.E.L. prevede che “in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale le ordinanze contingibili e urgenti sono adottate dal sindaco, quale rappresentante della comunità locale”. Il successivo art. 54, comma 4, invece, dispone che “Il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta, con atto motivato e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento, provvedimenti contingibili e urgenti al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana”.

Le ordinanze sopra richiamate sono dei provvedimenti atipici, giacchè non possono essere predeterminate nel contenuto a priori dal legislatore, dato che sono dirette a contrastare fenomenti assolutamente imprevedibili. Tuttavia, se da un lato la libertà di contenuto delle ordinanze extra ordinem si rende necessaria proprio in ragione della loro funzione, dall’altro lato è necessario che tale potere trovi fondamento, quantomeno in termini finalistici, nella legge statale in ossequio al superiore principio di legalità.

Dunque, anche il potere del sindaco di adottare ordinanze contingibili e urgenti deve essere supportato da una base legislativa, ovvero una norma che stabilisca il fine per il quale il potere stesso è concesso.

Ad ogni modo, tali provvedimenti non possono violare i principi generali dell’ordinamento, specie quelli ricavabili dai precetti costituzionali in tutte le materie ricoperte da riserva di legge assoluta.

Caratteristiche principali delle ordinanze de qua sono l’urgenza e la contingibilità che rappresentano i presupposti fondanti del potere del sindaco di adottare provvedimenti diretti ad incidere sulle libertà personali degli individui attraverso l’imposizione, il divieto o la regolamentazione di determinati comportamenti.

L’urgenza consiste nell’impossibilità di differire nel tempo l’intervento dell’Autorità al fine di scongiurare l’ipotesi di un danno incombente. La contingibilità, invece, si riferisce alla necessità di fronteggiare  situazioni imprevedibili non altrimenti disciplinate dall’ordinamento giuridico.

Nell’ambito dell’attuale crisi sanitaria, la rapida diffusione del virus e l’incremento esponenziale dei contagi da Coronavirus denotano senz’altro un elevato grado di urgenza nella predisposizione delle misure idonee a contrastare il fenomeno.

Orbene, sebbene certamente connotate da un alto grado di necessità ( poiché non differibili nel tempo stante la rapida diffusione della pandemia), le ordinanze adottate dai sindaci a fronte della propagazione del virus non sembrano caratterizzate dalla contingibilità, dato che l’intervento dello Stato, che si è attivato prontamente nella predisposizione degli strumenti volti a fronteggiare l’epidemia con l’emanazione di un decreto legge, esclude, di conseguenza, l’ulteriore intervento degli organi locali sulla gestione del fenomeno. Non a caso, l’art 35 del DL n. 6/2020 ha sancito l’inefficacia delle ordinanze sindacali contingibili e urgenti dirette a fronteggiare l’emergenza predetta che si pongano in contrasto con le misure statali nelle more adottate, divieto poi confermato nel successivo d.l. del 25 marzo 2020.

Il quadro normativo appena delineato chiarisce, una volta per tutte, l’illegittimità della prassi invalsa in molte realtà comunali di ricorrere all’adozione di ordinanze contingibili e urgenti per imporre ai cittadini misure di contenimento del contagio maggiormente restrittive rispetto a quelle individuate nei vari atti normativi emanati. La norma è chiaramente finalizzata a conferire un’unità e un’uniformità d’azione su tutto il territorio nazionale, evitando diversificazioni che gettino nel caos la popolazione.

A tal fine, l’attività istituzionale dei sindaci, non può consistere nell’esercizio di un potere extra ordinem, ma deve, piuttosto, essere diretta ad implementare esclusivamente la strategia d’azione individuata dal’amministrazione centrale dello Stato, mediante l’adozione di provvedimenti che, in ossequio alle misure generali, siano in grado di tenere conto delle peculiarità delle comunità dagli stessi rappresentate.

Per essere ossequiosi delle misure stabilite dal governo centrale, perciò, i provvedimenti adottabili dai sindaci nella gestione della pandemia,  comunque connotati da urgenza, sono esclusivamente  quelli a contenuto predeterminato, e quindi tipici ( ossia gli atti amministrativi ordinari).

In altre parole,  i Sindaci potranno adottare tutti i provvedimenti urgenti appartenenti agli atti necessitati ma, di contro, l’art. 35 gli inibirà, a pena di inefficacia, tutti gli atti contingibili ed urgenti emanati ai sensi dell’art. 50 TUEL.

Secondo una prima interpretazione dell’art 35, tale divieto dovrebbe essere riferito anche alle ordinanze in materia di igiene e sanità pubblica di cui all’art 32 della L 833/78 poiché anch’esse caratterizzate dalla contingibilità e urgenza. Quindi anche in materia di sanità pubblica restano ferme le competenze dell’autorità centrale e di quelle regionali.