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Il Ministero dell’Interno e le funzioni di Pubblica Sicurezza tra la fine della Prima Guerra Mondiale e le vicende che hanno condotto al secondo conflitto internazionale con particolare attenzione al periodo Fascista.

Il Ministero dell’Interno e le funzioni di Pubblica Sicurezza tra la fine della Prima Guerra Mondiale e le vicende che hanno condotto al secondo conflitto internazionale con particolare attenzione al periodo Fascista.

di Silvia Riccetti

Schema preliminare di svolgimento della traccia:

  • La struttura organizzativa del Ministero dell’Interno e dell’Amministrazione di Pubblica Sicurezza: analisi a livello centrale e periferico;
  • Mutamenti e continuità rispetto al periodo precedente;
  • Le funzioni di Pubblica Sicurezza e le strutture amministrative preposte alla repressione del dissenso politico in epoca fascista;
  • Il ruolo del Prefetto nel contesto storico di riferimento.

Svolgimento 

Il passaggio epocale che conduce agli albori del secondo conflitto internazionale è connotato da una rivisitazione dell’impianto strutturale e organizzativo dell’amministrazione pubblica, in particolare del Ministero dell’Interno, sul quale ha particolarmente inciso il Ventennio Fascista.

Tale Dicastero, infatti, connotandosi quale articolazione deputata all’assolvimento di funzioni ritenute particolarmente utili al Regime, nell’ottica della sua affermazione e potenziamento, risulta oggetto di interesse in termini di riorganizzazione interna.

Questa colpisce in particolare la connotazione generalista del citato Ministero, decretandone il passaggio da “motore dell’apparato statale” a mezzo amministrativo specializzato del regime.

La repentina contrazione del carattere generale acquisito dagli Interni fin dalla prima articolazione delle strutture pubbliche dello Stato e mantenuto per tutta la durata del primo conflitto mondiale, è finalizzata a un depauperamento di alcune delle funzioni tradizionalmente svolte da tale Ministero, strategicamente orientato dal regime all’acquisizione di nuove competenze. La metamorfosi strutturale volta all’appropriazione di queste ultime è animata da un’esigenza di controllo capillare della vita sociale da sempre espressa dai rappresentanti del Partito Fascista. In tale ottica, ad esempio, le funzioni di controllo sulle attività commerciali e sulle forme associative viene demandata alle strutture ministeriali, centrali e periferiche. Se infatti l’articolazione centro-periferia è mantenuta in essere, per contro l’attività demolitrice si indirizza precipuamente al numero degli Uffici, ridotti e depauperati delle proprie funzioni.

L’idea perseguita, infatti, nasce dal timore di una difficoltà nel poter mantenere intatte le strutture ereditate al termine della Prima Guerra Mondiale, alcune delle quali costituite appositamente in vista dello stesso conflitto. Il predetto timore è ben espresso nelle parole dell’Avvocato Antonio Teseo, Sottosegretario di Stato per l’Interno, nella nota indirizzata al Comitato Interministeriale per la Riforma della Pubblica Amministrazione del 18 Gennaio 1922: “Grave perturbamento e a lungo andare una totale paralisi dei servizi”.

Nell’arco temporale che segue la fine della Prima Guerra Mondiale e che coincide con la crisi dello stato liberale, infatti, tutta l’amministrazione pubblica, nello sperimentare nuovi modelli organizzativi certamente più rispondenti alle rinnovate esigenze politiche, ha finito per perdere il carattere di organicità che, da Cavour a Giolitti, aveva reso il sistema di fatto immutato.

La priorità perseguita dai Governi che si succedono a partire dal 1918 è quella di semplificare la struttura della pubblica amministrazione, sopprimendo gli uffici inutili, riducendo il personale superfluo e cercando di sanare il deficit pubblico con il contenimento delle spese di settore. In questo progetto riformista rientra a pieno titolo anche il Ministero dell’Interno.

L’impianto strutturale di tale Dicastero al momento dell’avvento del Regime Fascista risulta composto dal Gabinetto del Ministro, dal Sottosegretario di Stato, da quattro Direzioni Generali (Amministrazione civile, Pubblica Sicurezza, Sanità e Carceri), da una Ragioneria Centrale, dagli Archivi di Stato del Regno, e per finire dalle Commissioni e dai Consigli.  A loro volta le Direzioni Generali sono divise in singole Divisioni, articolate al loro interno in varie Sezioni.

Su tale assetto è Mussolini, la cui affermazione personale e politica era ormai pienamente avvenuta tra il 1922 e il 1926, ad apportare delle modifiche connotate da uno spirito di riforma disorganico e non prestabilito, affidato a una logica esperienziale ed emergenziale. Se da un lato egli intende mantenere intatta la burocrazia, dall’altra invece mira ad ottenere una movimentazione forte dei Prefetti nelle Province.

Gli specifici interventi normativi promossi dal regime verso tale direzione riformista partono con il R.D. n. 1718 del 31.12.1922, con il quale si riduce a tre il numero delle Direzioni Genarli del Ministero, a seguito del passaggio della Direzione delle Carceri al Ministero della Giustizia e degli Affari di Culto. Tale scelta è maturata per far fronte alle numerose disfunzioni delle attività di pertinenza degli Interni, messe in luce dai comitati e dalle commissioni appositamente costituite sul finire della Prima Guerra Mondiale per giungere a una razionalizzazione degli uffici ministeriali. L’idea alla base del trasferimento risiede nel considerare l’esecuzione delle sentenze penali e dei provvedimenti per i corrigendi come una prosecuzione delle attività proprie dell’autorità giudiziaria e pertanto opportunamente dipendenti dal Ministero della Giustizia. Con il successivo R.D. n. 1890 del 28 giugno 1923, secondo le norme di esecuzione, anche le competenze in materia penitenziaria, prima spettanti al Ministero dell’Interno, al Prefetto e al Viceprefetto, vengono devolute al Ministro della Giustizia, al Procuratore generale presso la Corte d’Appello e al Procuratore del Re.

Sempre sul finire del 1922, con il R.D. n. 1680 del 31 dicembre 1922, viene disposta la soppressione della Guardia Regia e la successiva unificazione delle forze di polizia nel Corpo dei Carabinieri. L’intento è privare il Ministero degli Interni del proprio apparato di forza pubblica, in quanto funzione per eccellenza espressiva di potere e di riconoscimento da parte della società civile. Un ulteriore indebolimento del potere ministeriale, mosso dall’intento di consentire l’ingresso degli appartenenti alle fila del regime nella gestione e nel monopolio della forza pubblica, si ha con il R.D. n. 762 del 23 marzo 1923, con il quale si autorizza il Governo a conferire le funzioni di Questore a persone estranee all’amministrazione di Pubblica Sicurezza. Di simile contenuto è il R.D. n. 1176 del 27 maggio 1923 con cui viene autorizzato il Direttore Generale della P.S. ad affidare a soggetti estranei all’amministrazione incarichi speciali per indagini riservate.

La particolare attenzione mostrata dal regime nei confronti delle funzioni securitarie svolte dal Ministero dell’Interno, si giustifica nell’ottica di creare un sistema informativo articolato e coeso, alle dipendenze delle logiche perseguite dagli esponenti del partito fascista, con il coinvolgimento degli apparati ministeriali per condizionare ogni aspetto della vita quotidiana e controllare ogni forma di dissenso. Da qui il definitivo accentramento e la piena fascistizzazione delle funzioni securitarie che si è ottenuto con la costituzione della Milizia Volontaria per la Sicurezza Nazionale nel 1923 e con la creazione di un’unica divisione di Polizia all’interno della Direzione di Pubblica Sicurezza.

I provvedimenti successivamente emanati, infatti, sono tutti rivolti a un rafforzamento della Direzione Generale di P.S., secondo la logica sottesa al regime che vede nella violenza non solo un mezzo di repressione, ma soprattutto una forma di legittimazione nel tempo davanti alla propria specifica base di consenso. Dapprima si provvede alla ricostituzione del Corpo degli agenti di P.S. con i RR.DD. 382 e 383 del 2 aprile 1925; pochi giorni più tardi, con il R.D. n. 441 del 5 aprile 1925, viene trasformata la Scuola di Polizia in Scuola Superiore per la formazione dei nuovi funzionari di P.S. Al tempo stesso si inizia a programmare una riorganizzazione di tale Direzione generale, successivamente attuata con il R.D. n. 33 del 9 gennaio 1927, convertito in L. n. 2493 del 22 dicembre 1927 (Modifica della Legge di Pubblica Sicurezza, L. n. 2318 del 31 dicembre 1925, trasfusa nel primo Testo Unico n. 1848 del 6 novembre 1926, cui fece seguito quello emanato con R.D. n. 773 del 18 giugno 1931).

Novità, queste, che non furono tuttavia sufficienti per fronteggiare l’illegalismo, in particolare quello derivante dal dissidentismo fascista. Né tantomeno riuscirono a soddisfare la nascente esigenza di un controllo non solo di tipo politico, bensì di tipo sociale. Nel passaggio dalla repressione di piazza al capillare controllo della vita sociale furono allora delegati allo svolgimento di un’attività prettamente informativa la Pubblica Sicurezza, il Partito Nazionale Fascista, l’Ufficio stampa del Capo del Governo, la Segreteria particolare del Duce, i sindacati. Il loro impegno congiunto era rivolto a una forma di condizionamento degli aspetti più quotidiani della vita umana, al controllo delle più piccole manifestazioni di dissenso e alla censura su ciò che era oggetto di pubblicazione. Essenziali, a tali fini, risultavano da un lato il Tribunale speciale per la difesa dello Stato e dall’altro l’O.V.R.A., l’opera vigilanza repressione antifascismo, lo speciale organismo dotato di funzioni di polizia, composto di ispettorati generali indipendenti dalle autorità locali, che nel prevenire e reprimere i reati politici e l’attività antifascista si avvaleva di una fitta rete di informatori.

Nel perenne tentativo di piegare tutta l’attività del Ministero dell’Interno a tale peculiare esercizio delle funzioni di sicurezza è stata strategica la scelta di porre Crispo Moncada a capo della Direzione Generale di P.S. Il tatticismo perseguito da Mussolini nell’individuazione di un uomo non politico, bensì di un alto funzionario dello Stato, in particolare della carriera prefettizia, definito “un tecnico di polizia e di reggimento interno”, serviva a dare un senso di normalizzazione e di moderazione nelle previsioni politiche del momento. L’approccio di Moncada si distanzia dall’opera di razionalizzazione e di riduzione del personale dei primi anni Venti, per concentrarsi più sulla riorganizzazione e sul rafforzamento del servizio investigativo. In questo frangente, la sua abilità veniva sfruttata dal regime anche in funzione del costante, principale ambito di interesse, rappresentato dal controllo del sovversivismo.

E’ nello stesso periodo che si colloca anche l’inizio della campagna fascista in Sicilia volta a debellare il fenomeno mafioso, esemplificazione di quel dissenso, sovversivismo e contrasto al potere costituito che, seppur non in una logica prettamente politica, la mafia ha da sempre perfettamente incarnato, ponendosi come corpo intermedio per eccellenza da eliminare. Nella gestione di quella che era a tutti gli effetti un’emergenza di ordine pubblico, la lotta alla criminalità mafiosa vede nel “Prefetto di ferro”, Cesare Mori, il principale artefice dei successi conseguiti dal regime. Successi che incarnavano anche esigenze di tipo propagandistico, in grado di trasmettere l’idea di uno Stato forte, efficiente, adatto a porre fine ai problemi che i governi liberali non avevano saputo risolvere del tutto. Una campagna antimafia che si svolse attraverso maxi processi e arresti ma che, nonostante riuscì a scompaginare molti dei gruppi, costretti tra arresti e latitanza a frenare la propria ascesa, non fu comunque in grado di lasciare risultati duraturi, anche a causa dell’amnistia generale proclamata nel 1932. Per tale ragione, negli anni successivi alla Prefettura di Mori, si rese necessario istituire l’Ispettorato Generale di Pubblica Sicurezza per la Sicilia, con competenze estese in tutto il territorio dell’isola, composto da una forza mista di agenti di P.S. e Carabinieri e molto simile, quanto a funzionamento, alla struttura poliziesca dell’O.V.R.A., la cui attività era volta a intercettare i più reconditi clan mafiosi, proseguendo nella campagna giudiziaria inaugurata da Mori.

Cesare Mori come Crispo Moncada sono la perfetta incarnazione di quei funzionari prefettizi ai quali, in linea con l’indirizzo sostenuto dall’allora Ministro dell’Interno Federzoni, il Fascismo intende dedicare un’attenzione particolare, sostenendo per ragioni di convenienza politica l’opera di rafforzamento delle loro funzioni. Sintomatiche dell’approccio perseguito dal regime al riguardo sono le parole del Ministro Federzoni, pronunciate nel 1926 durante la relazione alla Sottocommissione Parlamentare chiamata ad esaminare gli emendamenti al codice penale e il progetto di decreto recante le nuove leggi di P.S.: “il nuovo diritto di polizia deve esprimere e realizzare le aspirazioni e le esigenze della rinnovata coscienza etica e giuridica del Paese, che vuole rafforzata l’autorità dello Stato e la gelosa tutela delle prerogative di sovranità inerenti all’esercizio del potere governativo”. Nel proclamare la superiorità dello Stato, il fascismo tenta di usare strumentalmente la carriera prefettizia per veicolare quel senso di giuridicità e rispetto della legge che la stessa ha da sempre incarnato, orientandolo tuttavia ad aspirazioni legalitarie dal sapore spiccatamente autoritario, discrezionale e partitico.

Da questo punto di vista l’organizzazione periferica del Ministero dell’Interno si incentra primariamente sulla figura del Prefetto. Dopo una movimentazione dei suddetti funzionari attuata dal Regime tra il 1926 e il 1929 si sperimenta una fase di transizione connotata da un mutamento della classe prefettizia nelle persone, negli incarichi e nell’utilizzo che ne veniva fatto, nell’intento di sancire il passaggio dal Prefetto liberale al Prefetto fascista.

A tal fine è stata garantita una posizione di preminenza del Prefetto rispetto agli organi periferici: questi era garante dell’unità di indirizzo politico nella Provincia (Legge n. 660 del 3 aprile 1926), nonché principale titolare delle funzioni securitarie sul territorio. Sempre nel 1926, con il R.D. n. 1884 del 6 novembre 1926, si è provveduto a un ampliamento del potere prefettizio di ordinanza in materia di ordine e sicurezza pubblica, riconoscendo allo stesso anche un potere di sorveglianza molto più ampio rispetto a quello dell’art. 3 del Testo Unico del 1915, come espresso dalla concisa formula del quinto comma dell’art.19: “adotta in caso di necessità o d’urgenza i provvedimenti che crede indispensabili nel pubblico interesse“. E’ con la Circolare del 5 gennaio 1927, indirizzata da Mussolini ai Prefetti del Regno, che viene inoltre sottolineato con particolare veemenza il dovere di obbedienza che il Prefetto deve pretendere dai cittadini, evidente segnale del tentativo di affermazione della centralità di tale funzionario statale, pur se in una veste e secondo logiche preordinate al rafforzamento del regime.

Al tempo stesso tuttavia tale programma subisce l’ingerenza legata alla direzione politica delle province, nelle quali si sperimenta una situazione di diarchia a causa della presenza penetrante del Segretario Federale, vera chiave di volta nei rapporti con il Capo del Governo. Per fronteggiare tale direzione duale viene perseguita una più intensa opera di fascistizzazione della carriera prefettizia, sia attraverso nomine di prefetti politici, sia attraverso il ricorso a istituti quali il Collocamento a riposo per ragioni di servizio e la Disponibilità.

Un ridimensionamento del tentativo di ingerenza e di strumentalizzazione viene conseguito con la L. 1058 del 1937, con cui si stabilisce che i posti in organico devono essere coperti per almeno 3/5 da funzionari della carriera prefettizia. Nel 1934 intanto, con il R.D. 383 del 03.03.1934, viene rafforzata ulteriormente la preminenza del Prefetto, con un potere di vigilanza generico cui si affianca un potere direttivo e di coordinamento su tutte le altre amministrazioni, che lo vede quale Commissario ad acta per l’esercizio del controllo sostitutivo sugli organi. In ogni provincia doveva essere insediato un Prefetto, un Vice Prefetto, un Consiglio di prefettura e una Giunta amministrativa. Poteva essere chiamato a rispondere solo davanti al Governo; poteva essere sottoposto ad atti del suo ufficio solo previa autorizzazione del Re tranne che per reati elettorali. Una competenza specifica gli viene attribuita anche rispetto ai segretari comunali. Una parabola ascendente, quella vissuta dalla classe prefettizia in virtù dell’elevato riconoscimento del proprio ruolo istituzionale, che tuttavia non va di pari passo a quella sperimentata dalle Prefetture in termini di assetto strutturale e di articolazione degli uffici. La contrazione di questi ultimi, perseguita a livello di organizzazione interna, si affianca all’abolizione delle Sottoprefetture con la conseguente perdita della principale funzione di controllo sulle elezioni. La sola innovazione in organico, animata dal costante fine di conseguire un controllo ancora più capillare sulle amministrazioni locali, è rappresentata dall’istituzione della figura del Vice- Prefetto ispettore con il R.D. n. 2113 del 1925.

Tale ambivalenza di fondo tra l’aumentata visibilità della classe prefettizia, strumentale al conseguimento del controllo sull’ordine pubblico, grazie al potere di coordinamento attribuitogli, e la perdita di prerogative del Ministero dell’Interno, si affievolisce solo nella fase successiva di stabilizzazione del regime, nella quale si registra un rafforzamento delle funzioni attribuite al predetto Dicastero.

In generale tra il ‘32 e il ‘39 si registra una certa attenzione all’ambito sanitario e in seguito ai Patti Lateranensi viene siglato il passaggio dal Ministero della Giustizia agli Interni della Direzione generale affari dei Culti e fondo per il culto (R.D. n. 884 del 20.07.1932 Direzione generale del fondo per il culto e del fondo di beneficenza e religione nella città di Roma). Quanto al citato ambito sanitario, con R.D. 11.01.1934 n.27 convertito in L. 07.06.1934 n.992, viene costituito l’Istituto Superiore della Sanità. Questo, nato come centro di indagini e di accertamenti inerenti ai servizi della sanità pubblica e per la specializzazione del personale addetto ai servizi stessi del Regno, comprende i reparti di laboratorio di micrografia e batteriologia applicate all’igiene e alla sanità pubblica, controllo dei sieri, vaccini e prodotti affini, laboratorio di chimica applicata all’igiene ed alla sanità pubblica. La ratio sottesa non è solo quella di un generalizzato controllo sulla incolumità pubblica, bensì la garanzia di un maggior concorso tra il fine sanitario e quello dell’assistenza e previdenza sociale, con la conseguenza che la sanità pubblica, oltre a curare il singolo individuo, giungeva a un livello sociale e politico.

La tutela dell’incolumità pubblica, infine, è stata perseguita anche attraverso un ulteriore importante tassello di completamento delle funzioni degli Interni: l’istituzione della Direzione generale dei servizi antincendi con R.D.L. 27.02.39 n.333. Con lo stesso provvedimento è fondato anche il Corpo nazionale dei vigili del fuoco. La direzione generale subentra all’ispettorato nazionale dei vigili del fuoco istituito con R.D.L. 10.10.1935 n.2472 competente per le direttive tecniche per la prevenzione ed estinzione degli incendi, per i soccorsi tecnici in genere, per gli studi e le decisioni sulle questioni tecniche di indole generale, nella mira di unificare, nei limiti delle varie esigenze locali il servizio, il materiale ed il funzionamento in genere del Corpo dei Vigili del Fuoco.

Da ultimo, la spasmodica attenzione al controllo, dall’iniziale preordinazione alle funzioni istituzionali, finisce progressivamente per acquisire connotazioni più prettamente politiche, mediante l’istituzione prima dell’Ufficio Centrale Demografico con R.D. 1128 del 1937, poi con l’istituzione del Consiglio Superiore della Demografia e della razza con R.D. del 05.09.1938, deputato a dare pareri sulle questioni generali inerenti la razza.

Pur se le innovazioni conseguite mirano ancora a un tentativo di legittimazione del regime, attuato con l’asservimento delle funzioni ministeriali all’ideologia politica del momento, nella fase di rafforzamento del fascismo fino agli albori del secondo conflitto mondiale, il Ministero dell’Interno finisce per riacquisire quella visibilità offuscata dalle prime strategie di riorganizzazione degli anni Venti. In questo senso vengono poste le basi per il recupero della centralità che ha da sempre connotato tale Dicastero e che lo vedrà nuovamente protagonista al momento del tramonto del regime, quando l’Italia si appresterà, dopo la fine della Seconda Guerra Mondiale, a quell’opera di ristrutturazione istituzionale di ampio respiro ancor oggi in essere.


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