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Spunti di sociologia dell’organizzazione.

Il principio della competenza nel pensiero di Weber

Estratto da manuale della Legislazione Prefettizia , JusToWin Edizioni, 2023, Roma

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Il principio della competenza di autorità definite, ben disciplinata da leggi e regolamenti; si presuppone quindi che vi sia una stabile divisione dei doveri e poteri di ufficio (divisione del lavoro in base a regolamenti) e che vi sia l’adempimento regolare e continuativo dei compiti suddivisi. Il principio della gerarchia degli uffici, ovvero un sistema rigido di subordinazione ad organi di attività, con poteri di controllo. Il segreto di ufficio, conservazione di tutti gli atti relativi al funzionamento dell’apparato, che è rigidamente separato dalla vita privata dei funzionari. Una preparazione specializzata dei funzionari, l’unica ragione per cui i funzionari sono in una posizione di privilegio rispetto ai non addetti ai lavori. Attività burocratica come attività a tempo pieno, non quindi un impegno temporaneo o una professione secondaria. L’enfasi che Weber pone nel suo lavoro sull’efficienza della burocrazia è facilmente comprensibile dal fatto che la sua descrizione va verso un modello tipico-ideale, e che la burocrazia ha come termine di confronto amministrazioni tradizionali (patrimoniali, feudali, patriarcali), che funzionavano prescindendo da criteri sistematici di efficienza, oggettività, precisione etc. È vero però che Weber non ignora le possibili inefficienze della burocrazia, ma sottolinea che le inefficienze nelle burocrazie moderne possono apparire ed essere denunciate in quanto esistono norme e leggi che le sanzionano, mentre nelle amministrazioni pre-burocratiche la mancanza di regole riguardanti efficienza e obiettività non permetteva neanche la possibilità di denuncia. Particolare attenzione è dedicata da Weber ai rapporti tra burocrazia e capitalismo; nelle attività economiche, lo sviluppo dell’impresa capitalistica moderna è fondato l’adozione del modello di amministrazione burocratica come strumento rapido, continuativo, preciso e univoco per lo svolgimento delle attività. Sono infatti le più grandi imprese capitalistiche i migliori esempi di rigida organizzazione burocratica, fondati sulla divisione del lavoro secondo criteri oggettivi e sull’affidamento degli incarichi secondo principi di competenza. L’efficienza, prerogativa delle imprese moderne, si rispecchia nella calcolabilità del capitale, ovvero la possibilità di calcolare in modo razionale ed univoco costi e profitti di ogni atto economico, e trova lo strumento peculiare di attuazione nell’amministrazione burocratica.

2.3 La leadership negli apparati della burocrazia.

Il burocrate puro non chiede né di essere amato né di essere temuto per i suoi tratti caratteriali, trae la sua autorevolezza dalla legge, non sono previsti né tradizione, né carisma nella burocrazia pura vige solo la fedeltà di ufficio. Weber sa di definire un tipo ideale puro e privo di spessore umano, non esiste un uomo così perfetto ma lui vuole vedere in termini di analisi sociologica le conseguenze che derivano dal riconoscere che in un’organizzazione burocratica si può obbedire e per quali ragioni. Uno spunto su ciò arriva da un sociologo israeliano, Etzioni (1961), che osserva che il carisma non nasce solo dal rifiuto di un ordine preesistente ossia fuori e contro le istituzioni, ma può nascere dentro le istituzioni sull’onda del successo che il capo ottiene nell’opera di rafforzarle e rinnovarle. Il carisma può anche essere esercitato su persone esterne all’organizzazione. Biggart (1989) parla di capitalismo carismatico a proposito dei venditori che riescono a fare un grande fatturato imbambolando i clienti con la loro capacità di persuasione. Fin qui gli effetti benefici del carisma, ma non è sempre così. Osserva Etzioni che personaggi come un medico, un professore etc portano prestigio all’organizzazione senza che questa lo possieda direttamente e, in tal caso, l’obbedienza al professionista carismatico si avvicina all’obbedienza razionale della burocrazia pura, elemento di differenza tra le due è l’attaccamento emotivo al professionista che non c’è nella burocrazia pura.

3.         IL MANAGEMENT PUBBLICO

3.1 Genesi del management pubblico

Il management pubblico affonda le sue radici negli USA e trova le sue premesse storico-culturali nel movimento di riforma del pubblico impiego che prese corpo sul finire del XIX secolo dagli studi condotti dallo statista Wilson. Lo studioso era infatti convinto che, di fronte al problema urgente e concreto di rendere affidabili Amministrazioni Pubbliche Territoriali inefficienti e corrotte, era indispensabile operare una netta e irrinunciabile separazione fra politica e amministrazione e individuare conseguentemente principi stabili da applicare in modo neutro. Elementi caratterizzanti erano costituiti: dalla dicotomia tra politica e amministrazione quale premessa teorica indiscussa; dal management pubblico confinato all’implementazione neutrale delle leggi; dalla condotta del management pubblico ispirata a principi di amministrazione certi e non influenzabili in alcun modo dagli uomini politici; dall’efficienza come valore-guida dell’azione amministrativa; dalla scientificità dei principi di amministrazione a garanzia della loro sicura applicazione in qualsiasi contesto organizzativo; dalle tecniche e dai metodi messi a punto nelle imprese industriali quale modello da imitare; dagli assetti organizzativi dichiaratamente gerarchici e con marcata specializzazione e standardizzazione delle mansioni, per garantire il raggiungimento dei massimi livelli di efficienza tecnica; dai metodi di selezione e di remunerazione del personale assolutamente imparziali; dagli incentivi monetari alla forza lavoro legati all’incremento della produttività; dal controllo sulle azioni dei lavoratori, inteso a garantire il rispetto degli standard produttivi Tuttavia, dopo un periodo di grande successo sia negli USA che in altri Paesi, le fortune del management scientifico pubblico declinarono progressivamente.  Fu solo con la crisi del welfare state, conclamatasi tra la fine degli anni Settanta e la metà degli anni Ottanta, che il dibattito sul management pubblico tornò nuovamente in auge; a partire dai primi anni Novanta infatti prese avvio un vasto movimento teorico e pratico, universalmente noto come New Public Management, che alimentò, in modo più o meno differenziato, una vasta ondata di ri- forme nei Paesi di ogni continente. In sostanza, la ragione fondamentale di questo processo di riforma manageriale delle Amministrazioni Pubbliche Territoriali può ricondursi alla necessità di rendere le aziende pubbliche effettivamente responsabili per i risultati ottenuti, in virtù di due macro-fenomeni di pari importanza, quali:  la necessità di contenere la spesa pubblica e il debito pubblico, cresciuti significativamente anche come effetto delle politiche del welfare state e per l’insistenza su politiche di piena occupazione;  la rinegoziazione del patto sociale fra cittadini e sistema delle Amministrazioni Pubbliche Territoriali quale principale effetto della profonda insoddisfazione per la qualità e la quantità dei servizi pubblici resi in rapporto ai loro costi e per la scarsa efficacia delle politiche pubbliche Il percorso di innovazione manageriale delle Amministrazioni Pubbliche Territoriali ha infatti riguardato tre aspetti, ossia: il mutamento del sistema istituzionale nel tentativo di operare la cosiddetta sussidiarietà verticale, ossia un progressivo decentramento di una parte delle funzioni pubbliche statali agli enti territoriali, al fine di aumentare il grado di consenso e di legittimazione delle scelte pubbliche; la ridefinizione dell’intervento pubblico nelle funzioni di regolazione e in quelle di produzione diretta di beni e servizi nel tentativo di operare la cosiddetta sussidiarietà orizzontale, ossia la contrazione dell’intervento pubblico diretto tramite processi di privatizzazione e di esternalizzazione, accompagnati per un verso da interventi di regolazione della concorrenza e per l’altro da forme innovative di controllo sui risultati sostanzialmente riconducibili ai gestori dei servizi pubblici; le modalità di gestione delle Amministrazioni Pubbliche Territoriali nel tentativo di individuare soluzioni tecnico-organizzative e modalità operativo-gestionali (molto spesso mutuate da esperienze private) in grado di aprire spazi per il miglioramento quali-quantitativo delle prestazioni, al fine di incrementare la capacità di risposta delle aziende e conseguentemente il livello di soddisfazione dell’utenza singola e collettiva. Nello scenario italiano, in particolare, è stata determinante la riforma della dirigenza che ha cercato soprattutto di conferire maggiore razionalità organizzativa alle Amministrazioni Pubbliche Territoriali attribuendo agli organi di governo le funzioni di indirizzo e di controllo politico-amministrativo mentre ai dirigenti la gestione e la conseguente responsabilità per i risultati conseguiti, Il management pubblico è quindi un processo unitario, interorganizzativo e intraorganizzativo che investe non solo tutto l’agire dell’Amministrazione Pubblica Territoriale (ossia componente dirigenziale e componente politica) ma anche il suo intero sistema di relazioni economiche (con le aziende alle quali è affidata la produzione dei servizi pubblici) e di relazioni istituzionali (con altri livelli di governo e con altre istituzioni rappresentative per la definizione delle politiche e dei programmi pubblici

3.2 Il public performance management.

Il public performance management impone il superamento definitivo dell’impostazione burocratica poiché presuppone incertezza, rischio, delega del potere decisionale e discrezionalità nell’agire. Infatti, pur fondandosi sulla predisposizione di programmi e piani che prefigurano la selezione di classi di bisogni da soddisfare, l’acquisizione e combinazione di risorse, la produzione e rilevazione dei risultati, è caratteristica propria della cultura manageriale e aziendale riconoscere discrezionalità all’azione del management. Da qui discende quindi la necessità di una costante verifica tra performance conseguita e performance obiettivo.

Più precisamente, le performance sono rappresentate di norma attraverso indicatori, ossia mediante strumenti di misurazione che permettono di guidare i comportamenti organizzativi di tutti gli organi dell’Amministrazione Pubblica Territoriale attraverso la definizione ex ante dei valori-obiettivo; catturare le variabili critiche per la prestazione aziendale; effettuare l’analisi degli scostamenti tra dato preventivo e dato effettivo, rivolta principalmente all’interno e finalizzata all’analisi del mancato raggiungimento degli obiettivi nonché alla gestione del sistema di incentivazione; effettuare i confronti spazio-temporali per favorire un dialogo sugli obiettivi e sui risultati della gestione; esprimere i risultati economici dell’Amministrazione Pubblica Territoriale, al fine di verificare la capacità di combinare in modo ottimale risorse scarse; svolgere in modo consapevole ed efficace attività di comunicazione esterna, consentendo al tempo stesso un più pieno esplicarsi del principio di trasparenza nei confronti dei cittadini che esercitano legittimamente la loro funzione di controllo sociale; svolgere in modo consapevole ed efficace attività di comunicazione interna per consentire ai dirigenti di attuare con tempestività le opportune azioni correttive a fronte di eventuali scostamenti negativi o quantomeno di segnalare con immediatezza la necessità di ridefinire gli obiettivi di fronte a elementi sopravvenuti che rendono superata la programmazione effettuata.

Il sistema di misurazione e valutazione della performance organizzativa e individuale all’interno delle amministrazioni pubbliche è regolato dal decreto legislativo 27 ottobre 2009 n. 150, il cui art. 7, comma 1, impone alle amministrazioni pubbliche l’obbligo di adottare e aggiornare annualmente con proprio provvedimento il predetto sistema, che si inserisce nel ciclo della performance e nel quadro più ampio delle attività di pianificazione, programmazione e rendicontazione, creando una stretta connessione tra programmazione, risorse, attività ed obiettivi dell’amministrazione La performance individuale viene definita dalle Linee guida n. 2/2017 emanate dal Dipartimento della Funzione Pubblica come “l’insieme dei risultati raggiunti e dei comportamenti realizzati dall’individuo che opera nell’organizzazione, in altre parole, il contributo fornito dal singolo al conseguimento della performance complessiva dell’organizzazione.”

Il sistema di valutazione della performance individuale è pertanto basato sulla valutazione di due componenti: i comportamenti organizzativi e gli obiettivi di risultato. I comportamenti fanno riferimento a ‘come’ un’attività viene svolta da ciascuno all’interno dell’amministrazione; i risultati sono riferiti agli obiettivi individuali inseriti nel piano della performance. I risultati possono essere classificati in base al sistema di valutazione adottato da ogni singola amministrazione come: risultati raggiunti attraverso attività e progetti dell’unità organizzativa di diretta responsabilità o appartenenza, risultati dell’amministrazione nel suo complesso o dell’unità organizzativa sovraordinata cui il valutato contribuisce ed infine risultati legati agli obiettivi individuali assegnati

In particolare il Ministero dell’interno ha adottato con D.M. del 28 novembre 2019 un nuovo sistema di misurazione e valutazione della performance dei dirigenti di prima e di seconda fascia e del personale contrattualizzato non dirigente.

L’obiettivo è quello di migliorare la produttività attraverso il supporto e lo stimolo rivolto al personale dipendente affinché accresca la propria performance, di incentivare la qualità della prestazione lavorativa e di valorizzare le capacità e le professionalità dei dipendenti, con la corresponsione di un trattamento economico accessorio collegato alla performance individuale.

Si ricorda, a testimonianza dello sforzo di pervenire a una disciplina della valutazione individuale ben ancorata a dati oggettivi e vincolanti riconducibili al merito, la novità presente nella valutazione finale, cui viene attribuito uno specifico fattore di ponderazione: 30% ai comportamenti organizzativi; 30% al contributo dato alla performance dell’unità organizzativa di appartenenza e 40% al raggiungimento degli obiettivi individuali e/o di gruppo. In tale contesto si segnala, altresì, l’introduzione, carica di potenzialità innovative, per cui il nuovo sistema contiene un aggiornato catalogo delle competenze, che ne fa parte integrante e che farà da guida nell’individuazione dei punteggi da attribuire alle singole competenze. Il predetto catalogo, nel definire il contenuto e la graduazione dei livelli di giudizio attribuibili, assicura una maggiore oggettività delle valutazioni attraverso l’individuazione di riferimenti omogenei, concreti e di più immediata applicazione.

3.3 La responsabilità dirigenziale

In particolare, la performance dirigenziale è articolata nella prassi internazionale in tre diverse e complementari dimensioni universalmente note come “the three Es”, ossia economy, efficiency ed effectiveness, a cui si aggiunge come quarta componente: la qualità.

Quando si considera l’economy, la performance ha per oggetto esclusivamente l’input in quanto l’obiettivo informativo riguarda la minimizzazione del costo di acquisizione dei fattori produttivi e la determinazione di una soglia minima di qualità in funzione della destinazione economica del bene o del servizio acquistato (es. scuolabus che deve percorrere strade di montagna o di pianura). Essenzialmente, quindi, ciò̀ che interessa alle unità organizzative responsabili dell’acquisizione dei fattori produttivi (es. ufficio personale, ufficio economato) è la ricerca della combinazione piuù favorevole tra qualità̀ e prezzo. Infine, un’attività̀ è efficace quando l’utilizzo dell’output permette il conseguimento degli obiettivi programmati; in particolare, la produzione pubblica è efficace se consente di soddisfare la domanda individuale e sociale di servizi, programmi e politiche pubbliche. Peraltro, poiché l’efficacia è una dimensione molto complessa da valutare, si è soliti semplificare la sua analisi classificando gli obiettivi della produzione pubblica secondo un ordine temporale, ossia in obiettivi immediati, intermedi e finali. Gli obiettivi immediati si riferiscono all’acquisizione dei fattori produttivi nella quantità̀ necessaria e secondo un livello qualitativo che risulti compatibile con le attività̀ e i processi che s’intendono realizzare e con le risorse finanziarie a disposizione: si tratta, in sostanza, di obiettivi a brevissimo termine, il cui raggiungimento è indipendente rispetto a quello degli obiettivi di ordine superiore. Gli obiettivi intermedi riguardano le fasi della produzione e dell’utilizzo delle prestazioni rese: dunque, sono obiettivi a breve termine, la cui realizzazione, pur potendosi valutare in modo distinto, è strettamente connessa al conseguimento degli obiettivi immediati. Infine, gli obiettivi finali (o strategici) individuano in modo sintetico l’effetto finale che ci si propone di produrre in termini di modifica del bisogno sociale, attraverso l’attuazione di un programma o di una politica pubblica: si tratta, in sostanza, di obiettivi a medio e lungo termine, il cui conseguimento ha come premessa necessaria l’efficace realizzazione delle attività̀ programmate, ossia degli obiettivi intermedi e di quelli immediati (entrambi noti anche come obiettivi operativi). Per valutare, invece, l’efficacia globale è necessario stimare l’impatto prodotto all’esterno dell’Amministrazione Pubblica Territoriale (essenzialmente sulla collettività̀ amministrata) come effetto dello svolgimento di programmi o di politiche pubbliche che, secondo il loro grado di complessità̀, possono arrivare di fatto a coinvolgere più̀ aziende oltre all’Amministrazione Pubblica Territoriale chiamata a risponderne in ultima istanza per la misurazione dell’efficacia globale occorrono specifici metodi quantitativi e qualitativi: i primi consistono essenzialmente in disegni di valutazione statistici che, in termini assolutamente generali, determinano l’impatto di un programma depurando l’effetto osservato sui beneficiari da quello derivante dalla situazione controfattuale, ossia dalla situazione che si sarebbe ipoteticamente verificata se il programma non fosse stato realizzato; la valutazione qualitativa si realizza invece in larga porzione operando là dove il programma si svolge e a contatto diretto, non solo fisico ma anche psicologico, con le persone che concretamente rendono e utilizzano i servizi che compongono il programma da valutare.


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