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Il Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza

Estratto da Manuale della Legislazione Prefettizia 2023, Edizioni JusToWin, Roma

11.1 Il Comitato

Il Comitato provinciale per l’Ordine e la sicurezza pubblica viene introdotto nel nostro ordinamento con la legge 1° aprile n. 121 del 1981, che all’art. 20 ne dispone l’istituzione presso ogni prefettura, quale organo ausiliario di consulenza del prefetto per l’esercizio delle sue attribuzioni di autorità provinciale di pubblica sicurezza.

Il contesto storico e politico è quello in cui viene licenziata la legge di riforma della pubblica sicurezza ed è caratterizzato dalla volontà politica di rendere, in generale, l’amministrazione della pubblica sicurezza più democratica ed aperta alle istanze della società civile e dalla necessità di smilitarizzare il corpo della polizia e di affermare il principio del coordinamento delle forze di polizia.

La norma definisce il Comitato come un organo ausiliario di consulenza del Prefetto. Il legislatore, quindi, sulla falsa riga di quanto previsto in sede nazionale con il Comitato Nazionale, crea a livello provinciale un organismo collegiale che supporti, con un’azione consultiva, l’organo monocratico responsabile al livello generale dell’amministrazione della pubblica sicurezza che è appunto il Prefetto.

In quanto mero organo ausiliario e con funzioni di consulenza il Comitato esprime pareri che non sono nè obbligatori ne vincolanti per il Prefetto, che resta l’unico responsabile delle decisioni assunte nell’esercizio delle sue attribuzioni di autorità provinciale di pubblica sicurezza, potendo pertanto discostarsi dalle determinazioni espresse in sede collegiale.

Il Comitato, nella previsione normativa originaria, è composto dal Prefetto che lo presiede, dal Questore e dai Comandanti provinciali dell’Arma dei Carabinieri e della Guardia di Finanza. Questa composizione “ristretta” risponde alla stessa finalità, valutate in sede di vertice dell’Amministrazione della pubblica sicurezza, che è quella di assicurare una conduzione unitaria nella gestione della sicurezza e dell’ordine pubblico nella provincia e il coordinamento di tutte le forze di polizia impegnate sul territorio.

Il legislatore della riforma, quasi a voler bilanciare la vocazione tecnica dell’organo ausiliario, dispone la facoltà per il Prefetto di chiamare a partecipare alle sedute dell’organo i responsabili di altre amministrazioni dello Stato, degli Enti locali e, d’intesa con il Procuratore della Repubblica, dell’ordine giudiziario.

La previsione di un Comitato “allargato”, in particolare al coinvolgimento delle Autonomie locali, seppur su invito discrezionale del Prefetto, induce a considerare che già nell’81 si avvertisse la necessità di progettare un sistema di gestione della sicurezza pubblica che coinvolgesse, non soli gli attori istituzionalmente ad esso delegati, ma anche quei soggetti, come i rappresentanti delle autonomie locali, che a vario titolo contribuiscono al suo corretto funzionamento.

Si può, quindi, affermare che la necessità di un sistema della sicurezza, quale sistema complesso, integrato e partecipato, non basato sulla mera attività di prevenzione e repressione delle forze di polizia, ma che si fonda sull’apporto di tutti gli attori sociali, di cui oggi tanto si discute, fosse, seppure in nuce, già avvertita nel 1981.

Tuttavia, ad avviso una certa dottrina, la composizione del Comitato, così come disciplinata dalla norma originaria, rifletterebbe in pieno la visione dell’ordine e della sicurezza pubblica come materia di esclusiva competenza dello Stato, senza concedere alcuno spazio partecipativo istituzionale alle realtà locali.

La stessa dottrina non manca di sottolineare, però, come i Prefetti, dimostrando una spiccata sensibilità politica, abbiano, quasi sempre, fatto ricorso alla potestà concessa dalla norma favorendo, ed a volte sollecitando, la partecipazione degli altri soggetti istituzionali alle riunioni del Comitato.

11.2 Il funzionamento del Comitato

In base alla prima formulazione dell’art. 20, della legge 121/81, il Prefetto ha la facoltà di convocare l’organo quando lo ritenga opportuno e ne fissa l’ordine del giorno. Al Prefetto spetta, altresì, la presidenza del Comitato.

Questa circostanza, che in apparenza sembra un anomalia, dell’organo consultivo che viene presieduto dall’organo che si avvale dei suoi pareri, costituisce, però, nel diritto amministrativo una costruzione ricorrente (ad esempio: il Ministro e i diversi organismi collegiali o il Sindaco e la Commissione edilizia).

Il potere di convocazione e di fissazione del relativo ordine del giorno del Comitato spetta, dunque, al Prefetto; tuttavia, l’iniziativa può essere presa dal Prefetto stesso o pervenire dal Sindaco del capoluogo che, in virtù delle modifiche apportate al comma V dell’art. 20 della l. 121/81, dal d. lgs. 279/99, può richiederne la convocazione per la trattazione di questioni riguardanti l’ambito locale.

Nella prassi è, però, frequente che la richiesta di convocazione giunga dagli altri membri del Comitato in particolare, dal Questore e dal Comandante provinciale dell’Arma dei Carabinieri e, per la trattazione di taluni aspetti, dal Comandante provinciale della Guardia di Finanza nonché dal Presidente della provincia o dai sindaci degli altri comuni.

Nella norma istitutiva non è stata prevista la figura del segretario o di un funzionario, che assista e verbalizzi le riunioni del Comitato.

La necessità che siano formalizzate le determinazioni assunte, in sede collegiale, e che le stesse vengano tenute in atti, ha comportato, di fatto, che alle riunioni del Comitato sia sempre presente un Funzionario della carriera prefettizia (solitamente il Capo di Gabinetto o il Vice prefetto responsabile dell’area Ordine e sicurezza pubblica) con il compito di verbalizzare quanto espresso nell’ambito della seduta.

L’art. 20 della l. 121 non prevede per il Comitato provinciale, a differenza di quanto dispone l’art. 18 per il Comitato nazionale, la figura di un vice presidente, che posa sostituire il Prefetto nel caso di un suo impedimento. Anche in questo caso, nel silenzio della legge, bisogna fare riferimento alla prassi, infatti, nell’ipotesi di impedimento temporaneo del Prefetto, qualora si rendesse necessario l’apporto dell’Organo ausiliario, lo stesso potrà essere convocato e presieduto dal vice prefetto vicario, per è per legge designato, in generale, alla sua sostituzione.

Normalmente il parere espresso dal comitato risulta determinato dall’unanimità dei componenti; tuttavia può accadere che l’intesa tra i membri non sia raggiunta e che il dissenso, di uno o più rappresentanti delle amministrazioni coinvolte, risulti dal verbale.

La legge nulla dice circa le modalità di espressione del parere e in relazione alla necessaria presenza legale del numero dei suoi membri di diritto; da ciò deve desumersi che, detti pareri, debbano essere espressi dall’organo collegiale completo di tutti i suoi componenti, pena l’invalidità dell’atto.

Il verbale dell’attività del Comitato, che formalizza in atto il Parere espresso da questo Organo, non produce effetti giuridicamente rilevanti all’esterno trattandosi di un mero atto endoprocedimentale propedeutico (ma non vincolante) all’adozione del provvedimento del Prefetto.

Di conseguenza, il parere non costituisce un atto autonomamente impugnabile né sembra suscettibile di accesso, da parte di coloro che vantano un interesse al suo contenuto.

E’ da ritenersi, infatti, che tale atto, ai sensi dell’art. 24 della l. 241/90 e del DPR 352/92 e D.M. 415/94, di disciplina degli atti sottratti l’accesso, rientri tra quelli che sono il presupposto per l’adozione dei provvedimenti delle Autorità di Pubblica sicurezza, ovvero inerenti all’attività di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica o di prevenzione e repressione della criminalità.

Solo il provvedimento del Prefetto, adottato a seguito del parere espresso dal Comitato, produce effetti giuridici all’esterno ed è pertanto suscettibile di incidere la sfera giuridica dei soggetti destinatari.

11.3 Le modifiche normative alla sua composizione

L’art. 20 costituisce probabilmente la norma della legge 121/81 che ha subito più modifiche e integrazioni dalla sua adozione, la maggior parte delle quali ha riguardato la sua composizione.

Queste ultime sono state compiute al fine di garantire la più ampia partecipazione possibile alle riunioni dell’Organo, dando legittimazione formale alla presenza ordinaria dei componenti delle autonomie locali e dei rappresentanti di altre forze di polizia come il Corpo forestale dello Stato.

Il Comitato, infatti, nasce, per volontà del legislatore, come organo collegiale tecnico composto dal Prefetto, che lo presiede, e dai vertici provinciali della Polizia di Stato, Arma dei Carabinieri e Guardia di Finanza.

Questa composizione “ristretta”, che rispondeva alla finalità di assicurare una conduzione unitaria nella gestione della sicurezza e dell’ordine pubblico, nella provincia, mediante il coordinamento di tutte le forze di polizia impegnate sul territorio, iniziò a manifestarsi inadeguata di fronte la crescente complessità della società e non più rispondente al nuovo assetto istituzionale riconosciuto agli Enti locali territoriali.

Una delle conseguenze di questa trasformazione, è stata la modifica, apportata nel 1999, a seguito della quale sono diventati membri di diritto del C.P.O.S.P. il Sindaco del Comune capoluogo ed il Presidente della Provincia, mentre i Sindaci degli Comuni possono essere invitati in relazione alle questioni da trattare.

11.4 Le modifiche del 1999

Con il decreto legislativo, n. 279 del 1999, il comma 2 dell’art. 20 della legge 121/81 è stato riformato al fine di modificare l’originaria composizione del Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica.

La norma novellata dispone la partecipazione al Comitato, in via ordinaria, del Sindaco del Comune capoluogo e del Presidente della Provincia nonché dei sindaci degli altri comuni interessati, quando devono trattarsi questioni riferibili ai rispettivi ambiti territoriali.

La partecipazione dei rappresentanti delle Autonomie locali, Comune e Provincia, alle sedute dell’Organo ausiliario di consulenza del Prefetto, per l’esercizio delle sue funzioni di pubblica sicurezza, diviene, quindi, da facoltativa e discrezionale, obbligatoria ed ordinaria.

A dare maggiore significato all’ingresso formale degli enti locali territoriali nel Comitato contribuisce la seconda novità introdotta dal d.lgs. n. 279, che, nel modificare il comma 5 dell’art. 20 prevede, che la convocazione dell’Organo ausiliario, nonché l’eventuale integrazione dell’ordine del giorno, sia disposta anche su richiesta del Sindaco del comune capoluogo di provincia.

Una lettura superficiale della nuova norma porterebbe l’interprete a dedurne una compressione delle competenze del Prefetto, che perde l’arbitrio, formalmente attribuitogli dalla norma, nella decisione della convocazione e della fissazione dell’ordine del giorno, restando la sua decisione vincolata ad una eventuale richiesta del Sindaco del capoluogo, seppure subordinatamente alla ricorrenza di talune condizioni.

A ben vedere però, se si tiene conto dell’evoluzione concettuale della sicurezza, in cui fa premio il coinvolgimento partecipativo di tutte le componenti attive della società, il nuovo potere del Sindaco va inteso quale privilegiata chiave di accesso delle istanze sociali nel Comitato.

Pertanto, la nuova composizione del Comitato consente al Prefetto, che lo presiede, di disporre, nello svolgimento delle sue funzioni di responsabile generale del mantenimento dell’ordine e della sicurezza nella provincia, di un più ampio e articolato quadro della situazione della territorio, su cui riferire la sua azione di indirizzo e coordinamento.

Inoltre, pur tenendo conto della funzione meramente ausiliaria del Comitato e della responsabilità unica del Prefetto, il nuovo assetto dell’organo viene incontro alle istanze di partecipazione collettiva alle questioni della sicurezza e favorisce, senza dubbio, il tentativo di rendere intelligibile ed evidente l’esistenza di momenti di corresponsabilità nell’individuazione dei problemi e delle relative soluzioni.

La modifica della composizione del Comitato Provinciale per l’Ordine e la sicurezza pubblica, apportata con il decreto legislativo n. 279 del 1999, testimonia, dunque, un primo importante passo verso una vera e propria azione di integrazione interistituzionale.

Per effetto della nuova normativa, il Sindaco del comune capoluogo e il Presidente della provincia sono entrati a far parte della compagine di tale struttura, quali membri stabili, e non più invitati di volta in volta in relazione alla natura degli argomenti da trattare.

Il Legislatore ha così inteso riconoscere la centralità del ruolo degli Enti locali territoriali, conseguente al processo di decentramento, nella trattazione delle questioni attinenti alla sicurezza della comunità locale.

11.5 Le modifiche del 2001

Con la legge 128/2001, “Interventi in materia di tutela della sicurezza dei cittadini”, si è provveduto ad ampliare, ulteriormente, il numero dei partecipanti alle sedute del Comitato Provinciale per l’Ordine e la Sicurezza Pubblica.

L’art. 16, della legge sopra citata, modifica il terzo comma dell’art. 20 della legge 121/81, che disponeva, in modo generico, la facoltà del Prefetto, ai fini della tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica, nonché della prevenzione e difesa dalla violenza eversiva, di chiamare a partecipare alle sedute del comitato le autorità locali di pubblica sicurezza e i responsabili delle amministrazioni dello Stato e degli enti locali interessati ai problemi da trattare.

Con la modifica normativa vengono individuati i rappresentanti delle amministrazioni statali che, “con particolare riguardo”, devono essere invitate dal Prefetto e   cioè i   responsabili provinciali del corpo della polizia penitenziaria, del corpo dei vigili del fuoco, del corpo forestale dello stato, del corpo delle capitanerie di porto e, d’intesa con il Presidente della provincia o con il Sindaco, i responsabili degli altri uffici delle amministrazioni locali interessate o della polizia municipale.

Sempre nel 2001, con il d.lgs. 472/2001 (art. 4. comma, I lett. a) avviene un’ulteriore modifica alla composizione di diritto del Comitato : affianco ai rappresentanti delle tre forze di polizia (Polizia di Stato, Carabinieri e Guardia di Finanza) viene a sedersi, quale membro stabile, e, non più facoltativamente invitato dal Prefetto, il funzionario del Corpo Forestale dello Stato responsabile a livello provinciale.

Quest’ ultima modifica testimonia il coinvolgimento di tutte le componenti delle forze di polizia, anche quelle a concorso necessario, nell’ Organismo deputato ad offrire un azione di supporto alle decisioni assunte dal Prefetto, in materia di ordine e sicurezza pubblica.


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