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IL PREFETTO PROTAGONISTA DEL DIRITTO AMMINISTRATIVO DELL’EMERGENZA

1. Il significato di emergenza

Estratto da manuale della Legislazione Prefettizia 2023, Edizioni JusToWin, Roma

Negli ultimi tempi, è sempre più avvertita l’esigenza di estendere l’ambito applicativo degli strumenti di carattere extra ordinemo di attrarre nella c.d. “legislazione dell’emergenza” una serie di eventi la cui risoluzione ben potrebbe essere affrontata mediante gli istituti giuridici ordinari. In effetti, l’utilizzo sempre più diffuso degli strumenti di carattere straordinario costituisce, oramai, l’approccio generalizzato per la risoluzione di problematiche complesse.

Ricondurre sotto l’alveo della straordinarietà tutto ciò che non si è in grado di gestire attraverso la semplice applicazione degli strumenti ordinari, a ben vedere, costituisce il presupposto per la diffusione di pericolose forme di deresponsabilizzazione e di autogiustificazione del superamento dei limiti dei propri poteri. A ciò si aggiunga, inoltre, quella ricerca quasi spasmodica del consenso che mal si concilia con lo spirito di servizio che dovrebbe caratterizzare l’agire del funzionario pubblico, il cui unico scopo deve consistere nel perseguimento dell’interesse generale che, per definizione, rifugge dalla ricerca di un mero consenso immediato. A differenza degli approfondimenti condotti sugli strumenti giuridici straordinari, quelli emergenziali non sono stati, da parte della dottrina, oggetto della stessa analisi. L’emergenza, quindi, si avvale di quegli strumenti eccezionali che pongono in essere una sospensione temporanea, in tutto o in parte dell’ordinamento, al fine di ristabilire l’ordine giuridico previsto in Costituzione. L’obiettivo primario del c.d. stato di eccezione, perciò, consiste nel sostegno a un ordine in dissoluzione, di cui viene interrotta l’applicazione pur mantenendone in vigore le norme. Il suddetto paradosso potrà essere sanato solo attraverso la successiva dissoluzione dello stato di eccezione stesso e la contestuale riespansione dell’ordinamento antecedente. Il procrastinamento dello stato di eccezione oltre il tempo necessario alla ricostituzione dell’ordine giuridico, infatti, tramuterebbe il diritto dell’emergenza in diritto ordinario, rendendo stabile ciò che per sua natura non può che essere transitorio. Nel caso di specie, non si potrebbe più parlare di stato di eccezione, in quanto ci si troverebbe di fronte a un nuovo ordine costituzionale, nello specifico, di un ordine costituzionale di carattere rivoluzionario, perché sorto dalle ceneri di un ordinamento oramai scomparso.

Nei paragrafi successivi verranno, quindi, trattati gli stati di emergenza previsti nella Costituzione e gli stati di emergenza previsti nel TULPS, al fine di compiere un’analisi completa dell’istituto dell’emergenza.

2. L’emergenza e la Costituzione

La Costituzione regolamenta due istituti di carattere emergenziale, lo stato di guerra di cui all’art. 78 Cost. e lo scioglimento del Consiglio Regionale unitamente con la rimozione del Presidente della Giunta di cui all’art. 126 Cost.

In relazione al primo istituto, è importante soffermarsi sul significato che si vuole attribuire al termine “guerra”, al fine di poterne comprendere appieno la portata applicativa. In effetti, la dottrina maggioritaria ritiene che il suddetto termine abbia un significato univoco e limitato ai soli casi di conflitto internazionale. Si fa riferimento alla c.d. “guerra fra Stati”. Non sarebbe possibile, secondo tale impostazione, quindi, espanderne la portata applicativa ai casi di guerra civile che, a ben vedere, coinciderebbero con lo stato di assedio, ovverosia con il massimo stadio emergenziale interno. Lo stato di assedio, infatti, presuppone la presenza persistente di un nemico interno che minacci la tenuta stessa del sistema, innescando atti di violenza che instaurino un processo disgregativo della realtà statuale.

Secondo la richiamata dottrina, infatti, la previsione che contempla lo stato di guerra sarebbe una norma speciale la cui concreta regolamentazione spetterebbe al diritto internazionale. La stessa dottrina rileva, inoltre, l’impossibilità di estendere la portata applicativa di una norma eccezionale a ipotesi diverse, tanto più ‘ove la stessa sia idonea a sospendere, in tutto o in parte, segmenti anche importanti della Carta fondamentale.

Vi è, poi, chi fa discendere la suddetta preclusione dal combinato disposto fra il citato art. 78 Cost. e gli artt. 11 e 87, comma 9, Cost. Altra dottrina, invero, ritiene possibile estendere la nozione di guerra oltre gli angusti parametri del conflitto internazionale. In effetti, con il termine guerra si intende, più semplicemente, definire una forma di conflitto, anche aspro fra uno o più soggetti. D’altronde, anche nel diritto internazionale, la guerra civile ha una sua ragion d’essere, tant’è che l’insurrezione armata ha acquisito una sua rilevanza nel diritto consuetudinario ultra nazionale, in cui i cc. dd. insorti godono di talune prerogative espressamente riconosciutegli. Gli stessi, fra l’altro, secondo gli orientamenti più recenti, acquisirebbero una personalità giuridica piena, e quindi non limitata solo al c.d. ius in bello, allorquando controllino e amministrino una parte del territorio occupato. A ciò si aggiunga, che non si rinviene in Costituzione alcuna norma volta a definire perentoriamente il suddetto termine, né tantomeno si può far riferimento ai lavori dell’Assemblea Costituente, in quanto la scelta politica di non approvare né la proposta dell’on. Crispo né le altre proposte volte a negare tout court la compatibilità degli stati di emergenza interni con la nostra Carta fondamentale, potrebbe essere, invero, espressione di un “silenzio non significativo” che affida agli interpreti del diritto il compito di affrontare questa tematica.

In Costituzione è previsto lo scioglimento del Consiglio regionale e la rimozione del Presidente della Giunta. Ai sensi dell’art. 126, comma 1, della Costituzione, infatti, “Con decreto motivato del Presidente della Repubblica sono disposti lo scioglimento del Consiglio regionale e la rimozione del Presidente della Giunta che abbiano compiuto atti contrari alla Costituzione o gravi violazioni di legge. Lo scioglimento e la rimozione possono, altresì, essere disposti per ragioni di sicurezza nazionale. Il decreto è adottato sentita una Commissione di deputati e senatori costituita, per le questioni regionali, nei modi stabiliti con legge della Repubblica”.

Negli atti contrari alla Costituzione, la dottrina ricomprende tutte quelle attività poste in essere dalle realtà regionali al fine di negare le libertà fondamentali, di contestare la forma repubblicana dello Stato o l’autonomia delle altre realtà territoriali, mentre costituirebbero gravi violazioni di legge le azioni volte a negare gli atti di livello costituzionale o di livello ordinario che danno attuazione ai succitati principi fondamentali. Sul tema, si evidenzia che l’utilizzo nella forma plurale delle parole “atto” e “violazione”, implicherebbe che Consiglio regionale e Presidente della Giunta, prima che la Regione divenga oggetto della procedura in esame, debbano commettere più atti contrari alla Costituzione o che siano gravemente confliggenti con l’ordinamento giuridico vigente.

L’ultima ipotesi di scioglimento prevista nell’art. 126 Cost. risiede nelle ragioni di sicurezza nazionale. Al riguardo, quindi, è necessario operare una differenziazione fra la sicurezza della Repubblica, la sicurezza dello Stato e la sicurezza nazionale. Per sicurezza della Repubblica si intende la tutela degli equilibri ordinamentali che legano le autonomie territoriali e lo Stato e che si basano sul rispetto reciproco, il cui principio fondante consiste nella leale collaborazione. La sicurezza dello Stato, invece, coinvolge il corretto funzionamento dei tre poteri che ne decretano la sua ragion d’essere, ovverosia quello legislativo, quello esecutivo e quello giudiziario. La sicurezza della nazione, infine, esprimerebbe un concetto più ampio, che si porrebbe a salvaguardia non solo degli assetti ordinamentali regionali e statali ma anche dello Stato-comunità. Aderendo a questa teoria, quindi, lo scioglimento del Consiglio regionale o la rimozione del Presidente della Giunta sarebbero legittime allorquando gli stessi pongano in essere attività idonee non solo a incidere sull’assetto formale dello Stato, ma anche a esporre al pericolo la comunità che gli stessi rappresentano.

Ciò posto, la procedura prevista dall’art. 126 Cost., risulta abbastanza articolata. La legge di attuazione del dettato costituzionale, infatti, incardina il potere di iniziativa nelle mani del Governo, che sottopone la proposta di scioglimento o rimozione al parere di una commissione bicamerale composta da 20 deputati e 20 senatori. A ciò segue la delibera del Consiglio dei Ministri; la proposta da parte del Primo Ministro al Capo dello Stato e, infine, l’emanazione del decreto presidenziale, cui fa seguito la sua pubblicazione nella Gazzetta ufficiale e nel Bollettino Regionale. Sul punto, la dottrina maggioritaria sostiene che il parere della Bicamerale sia necessario ma non vincolante, e che il decreto presidenziale consista in un atto formalmente presidenziale ma sostanzialmente governativo. La succitata dottrina rileva, infatti, che l’organo deputato per la gestione delle situazioni emergenziali, facendo anche riferimento al disposto di cui all’art. 78 Cost., non può che essere il Governo. D’altra parte, se è vero che un atto del Presidente della Repubblica potrebbe garantire una maggiore tutela dell’autonomia regionale, al contempo, quest’ultimo creerebbe, tuttavia, un’insanabile scissione fra il soggetto titolare della procedura e il soggetto che ne dovrebbe essere responsabile, giacché solo gli atti dell’Esecutivo sono sottoposti al controllo politico del Parlamento.

3. I poteri emergenziali nel TULPS

Si procederà all’analisi degli articoli contenuti nel titolo IX, il penultimo dei titoli del TULPS prima delle disposizioni finali e transitorie, relativi alla dichiarazione dello stato di pericolo pubblico (artt. 214, 215 e 216) e dello stato di guerra (artt. 217, 218 e 219), al fine di poter, poi, ricostruire i contorni di una lettura costituzionalmente orientata degli articoli oggetto di trattazione.

Il Legislatore, dopo aver trattato, nei titoli precedenti, dei provvedimenti di polizia, delle disposizioni sull’ordine pubblico e sull’incolumità pubblica, delle disposizioni relative agli esercizi pubblici e alle agenzie, delle disposizioni riguardo alle guardie particolari giurate e agli istituti di vigilanza e investigazione privata, nonché delle disposizioni concernenti gli stranieri, ha affrontato, da ultimo, il tema più delicato, che è rappresentato proprio dagli stati di emergenza colti nella loro progressiva gravità.

            3.1 Lo stato di pericolo pubblico

Gli artt. 214, 215 e 216 TULPS trattano dello stato di pericolo pubblico, che, secondo il Legislatore del 1931, può essere dichiarato con decreto dal Ministro dell’Interno o, per sua delega dai Prefetti, con l’assenso del Primo Ministro.

A livello giuridico, la parola “pericolo” sta a indicare la possibilità che un determinato evento possa, nel normale procedere del principio della causa e dell’effetto, generare un danno che, nel caso di specie, equivale al “disordine”. Per disordine si intende una condizione che è assenza di ordine, cioè mancanza di quelle condizioni che rendono possibile la pacifica convivenza civile, ovvero l’esercizio dei diritti di libertà e sociali dei cittadini.

La formulazione dell’articolo in esame risente del clima politico di un preciso periodo storico dominato dal regime fascista, giacché non solo risulta essere stato sottratto al Parlamento ogni possibile controllo sulla dichiarazione dei citati stati emergenziali, ma, allo stesso tempo, il Governo nella sua collegialità sembra essere stato escluso dalla partecipazione al procedimento, non ricoprendo in essa alcun ruolo. Ciò potrebbe trovare la sua motivazione nella particolare primazia di cui godeva, all’epoca, il Capo dell’Esecutivo, che, fra l’altro, ricopriva anche il ruolo di Ministro dell’Interno.

La ripartizione di competenze innanzi delineata, che, invero, attribuirebbe all’esclusiva volontà dell’Esecutivo la potestà di dichiarare lo stato di pericolo pubblico, mal si concilierebbe, oramai, con il dettato costituzionale, ma soprattutto, con lo spirito che informa la nostra Costituzione, giacché non sarebbe giustificabile, in una materia così delicata, sia l’assenza del controllo parlamentare sia la delibera del Consiglio dei Ministri.

Gli artt. 215 e 216 TULPS, poi, prevedono che, durante lo stato di pericolo pubblico, i Prefetti e il Ministro dell’Interno possano emanare ordinanze, anche in deroga alla legge, per far fronte a problematiche interne che interessano l’ordine e la sicurezza pubblica, ma, soprattutto, che gli stessi possano ordinare l’arresto o la detenzione di qualsiasi persona. Disattendere le suddette ordinanze integrerebbe, poi, secondo la norma, un reato, salve le maggiori pene stabilite dalle leggi penali.

Sul tema, giova innanzitutto evidenziare i dubbi di costituzionalità sollevati da parte della dottrina. Vi è chi ritiene, infatti, che l’apprestamento di tutele estese all’intero territorio nazionale, in grado di derogare la legge, possano essere disposte solo dal potere esecutivo mediante l’utilizzo, ai sensi dell’art. 77 Cost., del decreto legge. Tuttavia, la legittimità costituzionale del sistema normativo in esame potrebbe discendere dagli assetti ordinamentali attualmente in vigore. Le prerogative del Prefetto, infatti, potrebbero essere ricondotte, ai sensi dell’art. 216, comma 2, ai poteri straordinari di cui lo stesso già dispone in base all’art. 2 del TULPS, e lo stesso Ministro dell’Interno, Autorità nazionale di pubblica sicurezza, potrebbe esercitare la potestà di emanare ordinanze di carattere emergenziale allorquando sorga la necessità di contrastare gravi disordini coinvolgenti l’intero territorio (art. 216, comma 1, TULPS). In effetti, il Ministro e il Prefetto agirebbero nell’alveo delle prerogative di cui gli stessi godono in quanto entrambi Autorità di pubblica sicurezza, l’uno a livello nazionale, l’altro a livello provinciale. Fra l’altro, per quanto riguarda il Prefetto, quest’ultimo farebbe uso di un potere che l’ordinamento già gli riconosce anche se in un contesto straordinario e non, come nel caso di specie, emergenziale. A ben vedere, infatti, lo stato di pericolo pubblico, così come è stato delineato nel titolo IX del TULPS, sembrerebbe ricomprendere, tutte quelle ipotesi in cui la sicurezza venga messa a repentaglio da un attacco coordinato che, anche nella misura in cui dovesse coinvolgere una parte del territorio, sarebbe comunque in grado di ingenerare gravi tumulti.

Ciò che, quindi, distinguerebbe lo stato di pericolo pubblico dallo stato di guerra, che costituisce il massimo stadio dell’emergenza, sarebbe la temporaneità dell’evento nocivo. In effetti, il termine guerra implica la presenza di due o più belligeranti il cui scopo consiste nel totale annientamento della parte avversaria, situazione non riscontrabile, per converso, nello stato di pericolo pubblico, la cui ampia portata lesiva è comunque destinata a dissolversi dinanzi all’intervento preventivo e repressivo delle citate Autorità di pubblica sicurezza. Ciò detto, quindi, si rileva che, a differenza dello stato di assedio o di guerra civile, che imporrebbe la totale o parziale sospensione dell’ordinamento vigente, lo stato di pericolo pubblico rimarrebbe confinato nel perimetro dei vigenti parametri costituzionali. Ciò legittimerebbe le suddette Autorità all’emanazione di provvedimenti amministrativi che non devono essere forzosamente preceduti da un decreto del Governo. Sul tema, tuttavia, resta da chiarire l’opportunità di equiparare, senza porre alcuna distinzione, le ordinanze contingibili e urgenti di cui all’art. 2 TULPS con le ordinanze emesse ai sensi del 214 TULPS che, a differenza delle prime, rientrano, a pieno titolo, nel c.d. “diritto dell’emergenza”.

Complesso appare, altresì, l’adeguamento dei suddetti articoli ai dettami costituzionali allorquando si prevede che il Ministro e il Prefetto possano ordinare l’arresto o la detenzione di “qualsiasi persona” per motivi sempre inerenti alla tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica.

L’art. 13 della Costituzione, infatti, che si pone come baluardo a tutela dell’inviolabilità della persona, che è principio inderogabile, sancisce che “non è ammessa forma alcuna di detenzione, di ispezione o perquisizione personale, né qualsiasi altra restrizione della libertà personale, se non per atto motivato dell’Autorità giudiziaria e nei soli casi e modi previsti dalla legge”.

La medesima norma, tuttavia, ammette che in casi eccezionali, e tassativamente previsti da una legge, l’Autorità di PS possa adottare provvedimenti provvisori e limitativi della libertà personale, che devono essere, però, comunicati e convalidati nelle successive 48 ore. Sul punto, se non può certo mettersi in dubbio l’astratta titolarità del Ministro e del Prefetto a emanare i suddetti provvedimenti, stante la loro qualifica di Autorità di PS, né tantomeno si può dubitare dell’espressa copertura legislativa offerta dagli articoli in questione, seri problemi si pongono, invece, per l’assenza di qualsivoglia coinvolgimento dell’Autorità giudiziaria nell’emanazione dei suddetti atti.

L’evidente discrasia fra la legge del 1931 e la Costituzione pare insanabile e risente, evidentemente, della differenza temporale che intercorre fra i due testi. Al riguardo, tuttavia, l’intervento di un’interpretazione costituzionalmente orientata potrebbe operare partendo dall’oramai consolidato riconoscimento della portata immediatamente precettiva dell’art. 13 della Costituzione. Il citato contrasto con la Carta fondamentale, qualora l’eccezione di incostituzionalità sia portata all’attenzione del giudice delle leggi, potrebbe, in effetti, essere sanato limitando l’illegittimità della norma alla parte in cui dispone che le citate Autorità di PS possano trarre in arresto le persone in assenza della convalida giurisdizionale.

Per concludere, può essere utile operare un raffronto fra la situazione d’emergenza costituita dallo stato di pericolo pubblico, con analoghi stati e situazioni previsti nelle legislazioni francese, spagnola e tedesca, anche in ragione dell’appartenenza al medesimo contesto giuridico europeo.

In Francia, lo stato di pericolo pubblico può essere equiparato allo stato di emergenza introdotto con la legge del 3 aprile 1955 n. 55-385 che, come già è stato detto, può essere dichiarato in tutto o in parte del territorio in caso di pericolo imminente derivante da gravi violazioni dell’ordine pubblico o in caso di eventi che, per la loro natura e gravità, assumono il carattere della calamità pubblica. In Spagna, per converso, il suddetto istituto equivarrebbe allo stato di eccezione, cui seguirebbe, quale stadio di maggiore gravità, quello di assedio, espressamente previsto in Costituzione. Mentre, in Germania, lo stato di pericolo pubblico potrebbe essere ricondotto all’art. 91 della Costituzione, che disciplina lo stato di crisi interna.

3.2 Lo stato di guerra interno

Gli artt. 217, 218 e 219 del TULPS disciplinano, infine, lo stato definito di guerra interno. In merito si ritiene di aderire a quella tesi della dottrina che equipara lo stato di guerra interno allo stato di guerra internazionale. Ciò anche alla luce dei successivi dettati di cui al Regio decreto dell’8 luglio 1938, n. 1415 (approvazione dei testi della legge di guerra e della legge di neutralità) e in coerenza con quanto previsto dalla Costituzione italiana.

Per quanto riguarda il contenuto del citato regio decreto, questo sembrerebbe consentire un possibile accostamento fra stato di guerra vero e proprio e una situazione in cui si ritiene necessaria l’applicazione della legge di guerra, pur non essendo lo Stato italiano in guerra.

In tal senso, sembrerebbe pronunciarsi, infatti, l’articolo 3 dello stesso regio decreto, laddove consente tale applicazione se ritenuto necessario nell’interesse dello Stato, e non vi è dubbio che tale interesse possa ricorrere in un grave perturbamento dell’ordine pubblico.

Circa i dettati costituzionali, si constata che in essi non vi è un esplicito riferimento alla guerra internazionale e, di conseguenza, la lettera della previsione potrebbe consentire di assimilare le due situazioni, soprattutto quando in concreto quella prevista dal Testo unico venga ad assumere connotazioni tali da poter essere considerata tout court guerra e, come tale, rientrare agevolmente nei parametri desumibili dal dettato di cui all’art. 78 della Costituzione, pure a livello procedimentale.

L’articolo 217 del TULPS stabilisce che, nel caso in cui sia dichiarato lo stato di guerra, ad opera del Ministro dell’Interno, o dei Prefetti per sua delega, e con l’assenso del Capo dello Stato, la tutela dell’ordine pubblico spetta all’Autorità militare. La suddetta formulazione risente delle stesse problematiche che affliggono l’articolo 214 del TULPS in ordine ai soggetti legittimati alla dichiarazione del citato stato emergenziale, a maggior ragione, ‘ove si consideri che lo stesso rappresenta il massimo stadio dell’emergenza.

Non sarebbe, quindi, possibile, tanto più alla luce dell’espressa previsione di cui all’art. 78 della Costituzione, esautorare le Camere e privarle di un contributo partecipativo ad una procedura che genera una sospensione dell’ordinamento giuridico vigente, incidendo fortemente sulle guarentigie previste in Costituzione.

La citata previsione era il frutto, invero, di una visione politica in cui la responsabilità sulla dichiarazione dello stato di guerra si accentrava nelle mani del Re e del suo Governo, situazione ovviamente non più sostenibile alla luce dei mutati parametri costituzionali, che vedono nel Parlamento, quale massima espressione della volontà popolare, il soggetto titolato a deliberare lo stato di guerra e a conferire all’Esecutivo i poteri necessari. In effetti, il Legislatore preunitario aveva operato la scelta politica di affidare la responsabilità dell’ordine pubblico e della sicurezza pubblica alle Autorità civili già nel lontano 1848, quando, mediante il Regio decreto 30 settembre 1848, n. 798, aveva stabilito di istituire l’Amministrazione della Pubblica Sicurezza, sottraendo la competenza al Dicastero della difesa, pur mettendo a disposizione della stessa Amministrazione, il Corpo dei Carabinieri Reali. La stessa scelta è stata confermata, più recentemente, dalla legge del 1 aprile 1981, n. 121, in cui il primo comma dell’articolo 3 espressamente prevede che: “L’amministrazione della pubblica sicurezza è civile ed ha un ordinamento speciale”. Come già detto, poi, il titolo IX del TULPS, sulla scia del Regio decreto del 1848 e delle successive modifiche intervenute, ha deciso di attribuire, solo nella situazione di massimo perturbamento dell’ordine pubblico, le competenze dell’Autorità civile di pubblica sicurezza alle Autorità militari, confermando di affidare alle Autorità civili (Autorità provinciali a livello di Prefetto e di Questore) e alle Autorità locali (dirigenti del commissariato distaccato di pubblica sicurezza e Sindaco) nella loro veste di rappresentanti dell’Amministrazione della pubblica sicurezza, la responsabilità di amministrare e gestire l’ordine e la sicurezza pubblica nelle situazioni ordinarie e straordinarie.

Ciò detto, dirimente appare la questione circa la compatibilità, rispetto all’ordinamento attualmente in vigore, della potestà conferita all’Autorità militare di emanare ordinanze o bandi militari in deroga alla legge. Parte della dottrina, inquadra i cc. dd. Bandi militari fra gli atti a contenuto sostanzialmente normativo e con forza di legge. Gli stessi sarebbero, quindi, incostituzionali nella misura in cui la ripartizione dei poteri attualmente previsti in Costituzione non ammette deroghe. Ne discende che, ai sensi dell’art. 78 Cost., sarebbe il Governo a dover adottare i provvedimenti necessari per fare fronte allo stato di guerra interno, e ciò solo ‘ove il Parlamento conferisca all’Esecutivo i poteri necessari. Quanto detto, varrebbe sia per i tradizionali bandi, sia per le ordinanze di cui al titolo IX del TULPS. La tesi adombrata non è condivisa, tuttavia, da altra parte della dottrina, che riconosce la conformità costituzionale dei suddetti atti, in virtù delle finalità e degli effetti che gli stessi sono in grado di produrre nell’ordinamento giuridico. Sembrerebbe, quindi, che la legittimità dei medesimi si basi sulla capacità degli stati emergenziali di porsi come autonoma fonte del diritto. Tuttavia, anche aderendo a questa teoria, non può non evidenziarsi che la produzione normativa scaturente dal c.d. diritto dell’emergenza, in ogni caso, non potrebbe mai porsi in contrasto con i valori, i princìpi e i diritti fondamentali protetti dalla nostra Carta costituzionale, in quanto gli stessi, preesistendo alla realtà giuridica, farebbero parte della sfera più intima di ciascun individuo. In effetti, l’evoluzione della cultura giuridica, come già è stato evidenziato, ha posto al centro del sistema i princìpi e i valori e non le norme che li disciplinano. A ciò si aggiunga che il rapporto di accessorietà intercorrente fra l’ordinamento vigente e un eventuale stato di eccezione, non permette che quest’ultimo possa autoregolamentarsi in spregio alle determinazioni normative preesistenti che ne regolano i presupposti e che vedono nel Parlamento la massima Istituzione deputata ad esprimere la volontà sovrana del popolo e a manifestare l’interesse generale della Nazione. Come già è stato evidenziato, infatti, lo stato di eccezione, ha ragion d’essere allorquando lo stesso non intenda creare un ordine giuridico nuovo sulle ceneri di un assetto ordinamentale avverso, cui si è posto in radicale contrasto.

Quanto detto, vale a maggior ragione per la disposizione di cui all’art. 218, comma 2, del TULPS, il quale prevede che, sempre per quanto attiene all’ordine pubblico, “le Autorità civili esercitano quei poteri che l’Autorità militare ritiene di delegare ad esse”. Si innesterebbe, infatti, un’ambigua ipotesi di subdelega di un potere di cui l’Autorità militare non disporrebbe ab origine.

L’art. 219 TULPS, infine, opera una ripartizione di competenze, affidando ai Tribunali militari il giudizio sulle persone imputate di aver commesso i delitti contro la personalità dello Stato previsti nel titolo primo del libro secondo del codice penale, mentre resterebbero di competenza dei Tribunali ordinari i giudizi sui delitti concernenti l’ordine pubblico, la pubblica amministrazione, le persone e il patrimonio.


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