L’integrazione europea e la crisi di rappresentatività delle istituzioni europee dalla loro fondazione ai nostri giorni

di Floriana Raffadale

Il processo di integrazione europea affonda le proprie radici nell’idea di un’Europa unita, capace di superare le divisioni ideologiche e le diversità politiche in seno alle comunità che la compongono, in nome di un progetto comune. Lo sviluppo dell’integrazione europea prende avvio dall’ideologia europeista, già avvertita alla fine della Grande Guerra, ma poi concretizzatasi alla fine del secondo conflitto mondiale, a causa dell’esigenza di garantire un periodo di pace al continente e di affermarsi come nuovo protagonista in una scena politica mondiale caratterizzata dal contrasto tra il polo filo-sovietico e quello filo-americano.

Preliminarmente, è già il caso di sottolineare come il cammino verso un’Europa integrata, che muove i suoi primi passi con la costituzione della CECA nel 1951 e della CEE nel 1957, non è stato privo di ostacoli. La forte sensibilità delle popolazioni europee a voler salvaguardare la propria identità nazionale, la tendenza degli Stati membri a non volersi liberare di parte della propria sovranità nazionale, le recenti sfide della globalizzazione hanno provocato un significativo euroscetticismo e numerose battute d’arresto alla realizzazione di un modello di una Europa unita.

In via preliminare, giova soffermarsi sulle premesse storiche dell’Europa consacrata dalla Dichiarazione di Schuman del 1950.

Come già anticipato, l’ideale di un’Europa che potesse superare divisioni identitarie tra le popolazioni dei vari paesi del continente, propria del movimento Europeista, si affaccia timidamente nei primi decenni del 900’ alla fine della Grande Guerra, per poi, a seguito della parentesi totalitarista, riaffermarsi con più vigore all’indomani del secondo conflitto mondiale. L’utopia di un continente non più diviso in tanti stati in lotta tra loro e la crisi dei nazionalismi, che avevano condotto a pagine cruente e luttuose della nostra storia, fanno maturare sempre di più l’idea di una Europa unita. In altri termini, l’”Europa delle grandi potenze” che aveva caratterizzato la prima metà del XX secolo inizia a tramontare in nome di una cooperazione tra paesi all’interno del continente. Fu un progetto ampiamente condiviso, come dimostrato dalle diverse ideologie e correnti di cui costituivano espressione i padri fondatori del progetto dell’Europa integrata.

L’ambizioso progetto di una Europa integrata prende avvio dalla volontà comune di creare una area di libero scambio e di coordinare le proprie politiche economiche. In questo senso, con l’intento di coordinare la produzione e i prezzi del carbone e dell’acciaio, nel 1951 viene fondata la CECA da Francia, Germania Federale, Italia, Belgio e Lussemburgo. Essa presenta dei tratti originali, che la rendono un modello peculiare rispetto alle precedenti organizzazioni europee.

Giova sottolineare, che con la CECA si introduce un primitivo quadro istituzionale, il cui ruolo centrale era riservato all’Alta Autorità, con ampi poteri deliberanti e di vincolare gli Stati membri e singoli soggetti. La CECA si guadagna così la definizione di ente sovranazionale: esso deteneva poteri di governo, non direttamente riconducibili agli Stati nazionali.

La rapidità con cui era entrato in funzione l’organismo della CECA spinse i paesi fondatori a realizzare un’analoga cooperazione nel settore della difesa. Ciò condusse alla stipulazione del Trattato CED, che però non entrerà mai in vigore, a causa della mancata ratifica da parte della Francia.

E’ utile soffermarsi sulle ragioni della prima battuta d’arresto verso l’integrazione Europea. Sebbene i paesi fondatori accolsero con estremo entusiasmo la creazione di un’autorità comune a cui sottoporre un settore rilevante come quello carbo-siderurgico, gli stessi non nascosero il proprio scetticismo nell’affidare ad un ente sovranazionale un settore così fondante della sovranità nazionale, come quello della difesa. L’attribuire ad un ente sovranazionale il compito della difesa faceva emergere alcuni timori- in quegli stessi anni la Francia è coinvolta nel conflitto dell’Indocina- oltre al pericolo costituito da una perdita irreversibile di sovranità.

Dopo il fallimento della CED ed alcuni anni di stasi, ci si muove verso la cosiddetta Europa a piccoli passi con i Trattati siglati a Roma: il Trattato che istituisce la CEE e il Trattato che istituisce l’Euratom, entrambi del 1957.

L’architrave istituzionale delle due nuove Comunità rispecchia, ma altrettanto fa progredire, la struttura istituzionale della CECA. L’integrazione comunitaria post 1957 inerisce i nuovi settori dell’economia, che rendono difficoltoso il trasferimento del potere di gestione ad un’autorità sovranazionale. Pertanto, si rese necessario attribuire un vero e proprio potere legislativo alle Istituzioni CE.

 Inoltre, se il Trattato Ceca era apparso nella scena dell’integrazione europea come un trattato legge, capace di regolare nel dettaglio il mercato carbo-siderurgico; il Trattato istitutivo della Comunità Europea si qualifica come un trattato-quadro, limitato all’espressione di principi generali.

Su questa scia, nel 1992 viene firmato il Trattato sull’Unione Europea, a Maastricht. A tenore del Trattato di Maastricht, l’Unione è fondata sui tre pilastri delle Comunità europee, la politica estera e di sicurezza comune e la giustizia e affari interni; vengono acuiti i poteri legislativi e di controllo del Parlamento Europeo.

Un nuovo arresto al progresso verso l’integrazione politica si ebbe con la bocciatura della Costituzione Europea nel 2005, dopo il duplice esito negativo del referendum di Olanda e Francia. Sulle ceneri della Costituzione Europea, si delineò, tuttavia, il Trattato di Lisbona, all’esito di una sottile opera di ridefinizione del Trattato, in grado di decostituzionalizzare la Carta di Nizza e di introdurre nuove competenze, rispetto ai vecchi progetti europei.

Con l’entrata in vigore del Trattato di Lisbona, nel 2009, l’esperienza comunitaria volge al termine e fa il suo ingresso l’ organismo dell’Unione Europea.

Il nuovo millennio si caratterizza, inoltre, per le modifiche alla membership al processo di integrazione europea. Con il grande allargamento dell’Unione ai paesi dell’ex area comunista nel 2004, l’adesione di Romania e Bulgaria nel 2007 e della Croazia nel 2013, la piccola Europa dell’iniziale processo di integrazione si trasforma in una realtà capace di coinvolgere quasi tutti gli Stati del continente europeo.

Il processo di integrazione europeo, di cui si sono delineate le principali tappe, ha però nel corso del tempo subito numerosi momenti di stasi e si è accompagnato ad un sempre più crescente cinismo e ad un sempre più sottile consenso popolare.

In aggiunta, l’integrazione europea si è sempre caratterizzata per un fervente dibattito circa il deficit democratico della sua struttura istituzionale.

Tra le ragioni della crisi del principio di legittimazione delle istituzioni democratiche e dell’evoluzione dell’integrazione europea non può che annoverarsi la lamentata incapacità dell’Unione Europea di far fronte alle crisi economiche e finanziarie dei singoli Stati membri. In risposta a tale esigenza, avvertita nei singoli Stati, viene delineata l’organizzazione del Meccanismo Europeo di Stabilità, comunemente noto come Fondo Salva-Stati, il cui scopo è quello di reperire fondi per attenuare eventuali crisi finanziarie che possano colpire i singoli Stati e garantire la stabilità economico-finanziaria all’interno dell’Area Euro.

Ad una crisi di natura prettamente finanziaria si è accompagnata una crisi politica, che minaccia più da vicino le Istituzioni Europee. La decadenza della legittimità delle istituzioni europee si rintraccia in un duplice fenomeno. Da un lato, si noti l’assenza di una vera e propria cittadinanza europea. La cittadinanza europea, sebbene proclamata nel Trattato sull’Unione Europea, non esiste concretamente, in quanto non esiste neppure un popolo che possa identificarsi come “europeo”.

Dall’altro, la crisi di rappresentatività delle istituzioni europee è determinata da una crollo nella legittimazione democratica da parte degli Stati membri. E’ di tutta evidenza la difesa da parte dei singoli Stati di interesse di matrice personale e della loro incapacità di trascenderli in nome di comuni interessi europei.

In accordo a quest’ottica, il Parlamento Europeo è ancora lontano da una posizione istituzionale assimilabile a quella di un Parlamento nazionale, a causa del peso eccessivo dei paesi membri nei processi decisionali a livello europeo.

Il deficit democratico del quadro istituzionale europeo è, però, stato oggetto di un mai sopito dibattito politico, sin dagli esordi del processo di integrazione europea.

La struttura istituzionale originaria non corrispondeva ai principi di democrazia parlamentare e democrazia rappresentativa dell’Unione Europea: l’istituzione dotata di maggiori poteri era il Consiglio, composto dai rappresentanti dei Governi degli Stati membri. Il problema di deficit democratico si è, parzialmente, risolto con la trasformazione dell’Assemblea Parlamentare, organo consultivo, in Parlamento europeo, organo rappresentativo dei parlamenti nazionali.

Il Parlamento Europeo è attualmente, ai sensi dell’articolo 14 par. 2 del TUE, composto da rappresentanti dei cittadini dell’Unione, che eleggono i loro membri a suffragio universale diretto con un meccanismo degressivamente proporzionale. Le funzioni del Parlamento Europeo si sono notevolmente estese con il Trattato di Lisbona che possono raggrupparsi principalmente in due categorie: quelle di controllo politico e quelle di partecipazione all’adozione degli atti dell’Unione, specie di natura legislativa.

In tale ottica, l’articolo 10 del TUE, come modificato dal Trattato di Lisbona, sancisce che il funzionamento dell’Unione si fondi sulla democrazia rappresentativa e che i cittadini siano direttamente rappresentati, a livello dell’Unione, nel Parlamento europeo.

Altre istituzioni di politica attiva sono il Consiglio Europeo, il Consiglio e la Commissione che, invece, costituiscono espressione del principio rappresentativo degli esecutivi nazionali.

Orbene, le istituzioni europee si fondono su una duplice fonte di legittimazione: da un lato, alcune istituzioni, quali il Consiglio, la Commissione ed il Consiglio Europeo vengono legittimati da una rappresentazione indiretta, perché espressione della rappresentatività dei Governi dei singoli Stati; dall’altro, il Parlamento europeo si erge a simbolo della rappresentatività diretta, perché espressione della rappresentatività dei singoli elettori.

Con l’ampliamento dei poteri del Parlamento Europeo, il principale argomento della tesi del deficit democratico delle istituzioni europee era il non perfetto equilibrio nella distribuzioni dei poteri tra le istituzioni rappresentative dei popoli –il Parlamento- e quelle rappresentative degli Stati- Consiglio e Consiglio Europeo.

Per converso, il polo del dibattito si è più di recente spostato verso la richiesta da parte dei singoli stati di aver garantiti determinati profili di sovranità nazionale, ruolo ridefinito a seguito della stipulazione dei Trattati di Maastricht, di Amsterdam, di Nizza e di Lisbona.

I settori di intervento dell’organizzazione europea si ampliano sempre di più, nel corso dell’evoluzione dell’integrazione europea, tra i quali, giova menzionare i seguenti: ambiente, salute, sanità pubblica, protezione dei consumatori, circolazione, protezione civile, turismo, diritto d’asilo e immigrazione.

Con l’ampliarsi dei settori d’intervento da parte delle istituzioni cresce altresì la possibilità di adottare atti vincolanti e, di conseguenza, la malvista perdita di sovranità da parte degli stati e la rinuncia alla gestione di sempre più vasti e plurimi settori.

Nell’alveo della crisi del processo di integrazione europea e del principio democratico all’interno del suo quadro istituzionale, ampiamente delineata nelle pregresse considerazioni, si ascrive senz’altro il caso Brexit.

A seguito del referendum del 23.06.2016, destinato a rimanere scolpito nella storia dell’integrazione europea, il Regno Unito ha deciso di esercitare il diritto di recesso dall’Unione europea, previsto dall’articolo 50 del TUE, ed avviare i conseguenti negoziati per poter regolare concretamente il recesso in appositi accordi.

Il caso Brexit ha portato all’evidenza problematiche già esistenti all’interno delle popolazioni europee: un forte malcontento nei confronti delle decisioni adottate a livello europeo, il consenso democratico verso le istituzioni europee sempre più assottigliato, una forte preoccupazione per il benessere del proprio paese ed una crescente esigenza di rivendicare la propria sovranità e la propria autonomia. In particolare, l’esito della consultazione referendaria nel Regno Unito ha messo in luce una radicata tendenza ad arrestare il processo di evoluzione di un’Europa federata per sempre più pregnanti preoccupazioni da parte del paese sull’ipotetico svantaggio arrecato dall’unione bancaria europea al sistema economico della sterlina, un’esigenza conservatrice di salvaguardare la propria autonomia a scapito di “un’unione sempre più stretta tra popoli e la necessità di ridefinire in senso conservatore le politiche verso i migranti. 

Sotto l’aspetto istituzionale, l’uscita di uno degli Stati membri maggiori ha reso necessario aggiustamenti in termini di composizione del Parlamento europeo e di quorum del calcolo delle maggioranze.

Con l’uscita della Gran Bretagna dalla progressione europea il rischio, in termini sociali, sia in termini di legittimazione democratica delle istituzioni europee, sia sotto l’aspetto politico e in un’ottica economica è elevato. Altrettanto elevato è il rischio domino: se l’Europa vorrà davvero raggiungere l’obiettivo di un’”Europa integrata”, quest’ultima dovrà accogliere le sfide della globalizzazione e mostrare reattività su alcune tematiche, particolarmente divisive, come la politica sui migranti, l’occupazione e la crescita.

In conclusione, è di lampante evidenza l’attuale stato di crisi della integrazione europea e della legittimazione democratica delle sue istituzioni. Lo sviluppo di progetti politici nazionalisti, i tentativi di restaurare la propria sovranità nazionale da parte degli Stati membri, l’esaltazione dei propri interessi nazionali e l’incapacità di trascenderli in favore di integrati e comuni interessi europei hanno polverizzato l’obiettivo di un’Europa federale.

Quale futuro si prospetta all’Europa? Da un lato, se gli Stati membri saranno in grado di accogliere le sfide della globalizzazione, se sapranno recuperare la qualità della propria vita democratica, allora, si porterà ad estrema definizione il processo di integrazione europea.

Dall’altro, se gli Stati nazionali non vorranno ridefinire il ruolo della propria sovranità statale in nome di un quadro sovra-istituzionale dal potere sempre più vincolante, se non ci saranno sufficienti aperture sul piano politico, allora, trionferanno gli egoismi nazionali, a scapito di un organismo europeo integrato. E’ facile immaginare quali catastrofiche conseguenze apporterà l’interruzione del processo di integrazione europeo: in assenza di un’Europa integrata, i singoli stati diverranno comparse inermi e lasceranno lo spazio a vecchi e nuovi fautori della geopolitica mondiale.