Ipotesi di svolgimento. Traccia estratta prove scritte carriera prefettizia 2021. La quarta prova. Il caso pratico.

La città di Alfa è stata individuata quale sede per lo svolgimento, nell’estate del 2022, di un grande torneo calcistico a livello internazionale che vedrà la partecipazione di decine di migliaia di spettatori provenienti da ogni parte del mondo e la presenza di alte personalità al seguito delle squadre ospiti.

Il candidato, previa individuazione dei profili di rischio coinvolti, indichi le iniziative che il Prefetto potrà assumere al fine della pianificazione e della predisposizione delle misure necessarie a garantire la sicurezza dell’evento.”

Svolgimento a cura di Serafino Ruscica.

Utili indicazioni per affrontare l’argomento sono disponibili in Temi svolti e casi partici per la carriera prefettizia 2022, (Tema n.15 Diritto  amministrativo/costituzionale – LA libertà di riunione e le competenze del prefetto nell’organizzazione dei pubblici eventi) e nel Manuale della legislazione prefettizia, 2023, dello stesso autore (in particolare si rinvia al  Capitolo V,Il diritto alla sicurezza come diritto fondamentale del cittadino, di Serafino Ruscica e
Lucio Valerio Barbagallo)

Si fa inoltre rinvio alle seguenti circolari contenute nelle dispense didattiche del corso Carriera Prefettizia JusToWin

https://www.interno.gov.it/sites/default/files/2021-07/documento_operativo.pdf

https://www.interno.gov.it/sites/default/files/direttiva_sicurezza_e_safety_28.07.2017.compressed.pdf

Svolgimento

Lo svolgimento della traccia assegnata impone al candidato di indicare, oltre al contesto normativo di riferimento, una serie di attività preliminari da compiere con adeguato anticipo rispetto evidenziando il ruolo del Prefetto e dei principali protagonisti istituzionali per le attività inerenti il pubblico evento.

Si tratta di un’importante partita di calcio di un torneo internazionale ma le stesse considerazioni che si svolgeranno potranno valere per ogni analogo evento pubblico (mondiali di nuoto, finale di Coppa Intercontinentale di volley o basket) che potrebbero svolgersi in una città italiana.

Va innanzitutto premesso che dopo i fatti di Manchester (attentato durante un concerto) e di Torino (attacco di panico collettivo pur in assenza di un vero attentato) si è avvertita fortemente la necessità di ridefinire il modus operandi dell’intero sistema di governance dell’ordine e sicurezza pubblica per le pubbliche manifestazioni.

Le recenti politiche della sicurezza hanno concentrato la loro attenzione in primo luogo, sul nuovo tipo di minaccia terroristica nell’ambito dello scenario internazionale odierno, non più focalizzata a colpire siti o simboli del potere o della religione, bensì orientata a distruggere e colpire la coscienza collettiva in situazioni di assoluta normalità di un mondo considerato antagonista. Tale minaccia è pertanto completamente imprevedibile e ciò ha determinato il convivere con un’allerta massima per la sicurezza interna.

In seconda battuta, si passerà  in rassegna la struttura e gli organi che compongono ed operano nel sistema della governance dell’ordine e sicurezza pubblica, con particolare riferimento all’organizzazione delle pubbliche manifestazioni.

Negli ultimi anni si è focalizzata l’attenzione sui profili di safety, oltre che di security, che devono essere osservati e pedissequamente rispettati in occasione dell’organizzazione dei grandi eventi pubblici. Pertanto, andranno ai fini della soluzione del caso prospettato analizzate le indicazioni del Ministero dell’Interno in tema di safety e security, giunte per mano del Capo della Polizia Gabrielli (circolare del 7 giugno 2017 e direttiva del Dipartimento dei vigili del fuoco del 19 giugno 2017), emanate immediatamente dopo quanto accaduto in Piazza San Carlo il 3 giugno 2017.

Con la medesime circolari si è voluto indirizzare i soggetti deputati alla garanzia dell’ordine pubblico e sicurezza: Prefetti e Questori, a focalizzare l’attenzione nella fase di pianificazione della migliore strategia di sicurezza, d’intesa con le Autorità locali, secondo un’azione corale che preveda il responsabile coinvolgimento anche degli organizzatori dei singoli eventi.

Operazione preliminare. Delineare il contesto normativo di riferimento

Il principale elemento di novità della Circolare Gabrielli del 25 maggio 2017 è costituito dal coinvolgimento diretto e con un chiaro ruolo di responsabilità del soggetto organizzatore. L’avvio del processo organizzativo delle manifestazioni temporanee di pubblico spettacolo avviene attualmente in base alle disposizioni definite dal Testo Unico delle Leggi di Pubblica sicurezza (T.U.L.P.S.), agli articoli 68,69 e 80 (Regio Decreto n. 773/1931), e dal Decreto del Presidente della Repubblica n. 616/1977, all’art. 19. Tale normativa prevede che la richiesta di autorizzazione venga presentata al Comune (per il tramite del proprio ufficio competente).  In virtù della citata circolare Gabrielli, sarebbe ora auspicabile che la domanda di autorizzazione (licenza di agibilità e/o autorizzazione allo svolgimento di una manifestazione temporanea di pubblico spettacolo) e la documentazione da allegare (focalizzata attualmente soprattutto ad aspetti di safety) fossero integrate da un piano preliminare di gestione della sicurezza e della protezione da atti ostili deliberati, redatto a seguito di un’accurata e mirata analisi dei rischi ipotizzabili per storicità e similitudine di accadimenti avvenuti. Tale piano, con la relativa analisi dei rischi, dovrebbe essere successivamente inoltrato dal Comune alla Questura di competenza, in modo che quest’ultima possa arricchire/modificare l’ipotesi di scenario operativo nella propria analisi interna. Il piano dovrebbe quindi costituire un elemento di valutazione della proattività dell’organizzatore ai fini della concessione dell’autorizzazione per lo svolgimento dell’evento. L’analisi dei rischi, propedeutica alla redazione del piano preliminare, dovrebbe essere condotta con l’adozione di uno strumento adeguato: un protocollo definito e sviluppato appositamente per la sicurezza antiterrorismo a cura di professionisti con una competenza specialistica. Acquisita l’autorizzazione per lo svolgimento dell’evento, ai sensi degli articoli 68 e 80 T.U.L.P.S., e recepite le eventuali raccomandazioni preliminari da parte delle autorità competenti, il soggetto organizzatore predisporrebbe quindi il definitivo piano di gestione della sicurezza e della protezione da atti ostili deliberati, individuando le necessarie risorse umane (prettamente di stewarding), strumentali (utilizzo di metal detector, ecc.) e procedurali (ad esempio, per la regolazione ordinata dei flussi e la dislocazione del personale di vigilanza sui punti sensibili) da impiegare a sua cura per tutte le fasi di svolgimento della manifestazione. Tale piano dovrebbe quindi essere sottoposto alla Questura per una sua validazione definitiva, in modo che l’intero dispositivo di sicurezza integrato utilizzato (pubblico e privato) possa essere ottimizzato per tipologia, per consistenza numerica e per dislocazione sull’area interessata.

 La safety è intesa come l’insieme delle misure di sicurezza preventiva attinenti a dispositivi e misure strutturali a salvaguardia dell’incolumità delle persone, invece, la security interessa i servizi di ordine e sicurezza pubblica “ sul campo”.

Per quanto riguarda il primo aspetto, quello di safety, fatte salve le competenze delle Commissioni di Vigilanza e degli altri strumenti di prevenzione e protezione civile dovrà essere accertata come imprescindibile condizione di sicurezza la capienza delle aree di svolgimento dell’evento per la valutazione del massimo affollamento sostenibile.

Venendo ora all’indicazione dei criteri di massima da seguire per la pianificazione strategia di grandi eventi che richiamino un afflusso di persone segnaliamo i seguenti:

 – previsione di un’adeguata protezione delle aree interessate dall’evento, attuando attenti controlli con frequenti ed accurate ispezioni e bonifiche, soprattutto dei luoghi in cui più facilmente possono essere celate insidie, mediante l’ausilio di personale specializzato e di adeguate attrezzature tecnologiche;

– individuazione di idonee aree di rispetto e/o pre-filtraggio al fine di realizzare mirati controlli sulle persone, valutando ove possibile l’adozione di impedimenti anche fisici all’accesso di veicoli alle aree pedonali;

– opportuna sensibilizzazione degli operatori impiegati nei vari servizi, affinchè mantengano un elevato e costante livello di attenzione e professionalità, con appropriate ed adeguate misure di autotutela, specie a salvaguardia della propria ed altrui incolumità;

– gli organizzatori degli eventi sono tenuti a fornire un adeguato contributo ad integrazione delle misure pianificate, mediante il concorso nel dispositivo di un servizio di stewarding calibrato alle esigenze e che esalti la partnership tra pubblico e privato, in un’ottica di gestione partecipata della sicurezza.

Procediamo ora all’analisi preliminare dei rischi connessi all’evento attraverso una pedissequa applicazione delle circolari summenzionate.

Analisi dei rischi. Prima tipologia di rischio.

Emerge, in primo luogo, la necessità di valutare se nei luoghi caratterizzati dall’afflusso di persone vi sa la possibilità che possano essere nascosti degli ordigni terroristici. Per porre rimedio a questo rischio occorre avere a disposizione squadre di artificieri, oppure unità cinofile specializzate nell’individuazione di esplosivi, in modo che sia possibile effettuare una verifica preventiva delle zone a rischio.

Analisi dei rischi. Seconda  tipologia di rischio

Si dovrà valutare se l’accesso alle aree dove si svolgerà la manifestazione debba essere tenuto sotto controllo rispetto all’acceso di persone o automezzi (ricordiamo le stragi di matrice islamica realizzate attraverso camion o autobus cariche di esplosivi lanciate a folle velocità sulle piazze, come accadde sul lungomare di Nizza o al mercato di Natale di Berlino). Ciò significa che per tenere sotto controllo le persone devono essere allestiti varchi con misure di sicurezza, come ad esempio i rilevatori di metallo e, in caso estremo, apparati radiogeni; mentre, per bloccare l’accesso agli automezzi occorre istallare dispositivi di arresto, che non possono essere certo dissuasori fissi o mobili, per la tempistica necessaria per l’installazione di questi apparati. Dovranno essere utilizzati dei dissuasori mobili, aventi caratteristiche tecniche tali da consentire la posa in opera e l’allontanamento con relativa rapidità.

A livello operativo :

Gli organizzatori dovranno essere invitati a:

• regolare e monitorare gli accessi, anche con sistemi di rilevazione numerica progressiva ai varchi d’ingresso;
• predisporre percorsi separati di accesso e deflusso;  
• predisporre piani di emergenza e di evacuazione, con mezzi autoincendio, indicazione delle vie di fuga e allontanamento ordinato;
• individuare la suddivisione in settori dell’area, con corridoi centrali e perimetrali;
•  pianificare la disponibilità di una squadra di operatori in grado di gestire i flussi anche in caso di evacuazione, per prestare assistenza al pubblico;

Predisporre:

•  spazi di soccorso riservati alla sosta e manovra dei mezzi di soccorso;
•  spazi di servizio e supporto accessori;
•  assistenza sanitaria adeguata, con aree e punti di primo intervento;
•  impianti di diffusione sonora o visiva per preventivi e ripetuti avvisi ed indicazioni al pubblico sulle vie di fuga e i comportamenti in caso di criticità;
• eventuali divieti di somministrazione e vendita di alcolici e altre bevande in bottiglie di vetro e lattine.

In aggiunta a questo elenco di misure, facendo applicazione della Circolare si segnala la necessità di svolgere sopralluoghi preventivi e mirati, al fine di verificare i dispositivi di safety e individuare le vulnerabilità, cioè i punti critici da salvaguardare eventualmente con misure aggiuntive.

In corrispondenza alla strategia di safety, dovrà essere pianificata quella di security, più direttamente rivolta agli aspetti di tutela dell’ordine pubblico, secondo i criteri di seguito riportati:

• sviluppare una mirata attività informativa al fine di valutare la minaccia e predisporre un efficace dispositivo di ordine pubblico;
• effettuare puntuali sopralluoghi e verifiche congiunte per la disciplina delle attività connesse all’evento e per la ricognizione e mappatura degli impianti di videosorveglianza presenti nelle aree interessate, anche per un eventuale collegamento con la sala operativa delle Questure;
• predisporre: attività di prevenzione a carattere generale e di controllo del territorio,  servizi di vigilanza e osservazione a largo raggio, per rilevare e circoscrivere i segnali di pericolo o minaccia, nella fase di afflusso come in quella di deflusso;  predisporre frequenti e accurate ispezioni e bonifiche delle aree con personale specializzato e adeguate apparecchiature tecnologiche;  – individuazione di fasce di rispetto e prefiltraggio per consentire controlli mirati sulle persone;
• operare la sensibilizzazione degli operatori favorendo un elevato e costante livelli di attenzione.

I players:

• Nel distinguo di ruoli e responsabilità, nell’ambito della safety, il Comune dovrà valutare la capienza delle aree delle manifestazioni, individuare gli spazi di soccorso, emettere i provvedimenti di divieto di vendita di alcolici e bevande in vetro e lattine che possano costituire un pericolo per la pubblica incolumità.
•  Gli organizzatori (i privati) dovranno monitorare e regolare gli accessi con sistemi di rilevazione numerica progressiva ai varchi di ingresso fino all’esaurimento della capacità recettiva, ed in questa fase la polizia sarà di ausilio, prevedere percorsi separati di accesso e di deflusso, schierare sul campo steward “preparati” per l’assistenza al pubblico.
•  Ai vigili del fuoco spetterà il compito dei piani di emergenza e antincendio.
•  I responsabili della sanità avranno la responsabilità dell’emergenza e dell’urgenza sanitaria.
• La Prefettura dovrà controllare, esercitare il suo ruolo di controllo e supervisione, mediante sopralluoghi per una scrupolosa verifica della sussistenza dei previsti dispositivi di safety e l’individuazione delle c.d. vulnerabilità.
• Il Prefetto dovrà presiedere il Comitato per l’ordine e la sicurezza pubblica, coinvolgendo anche la Polizia municipale per la vigilanza attiva nelle aree urbane.
• Nell’ambito, invece, della security la responsabilità sarà della Questura a partire dallo sviluppo di una mirata attività informativa per valutare un’eventuale minaccia. Quindi le forze dell’ordine dovranno mappare la videosorveglianza al fine di collegarla con la sala operativa, svolgere un’intensa attività di prevenzione sul territorio, svolgere controlli e bonifiche in quei posti dove possono essere celate insidie. Dovranno individuare “aree di rispetto” nelle quali perquisire persone che possono portare all’interno della manifestazione armi o oggetti pericolosi.
•  La strategia organizzativa: la Circolare illustra la strategia con cui mettere in atto il nuovo modello organizzativo. Il fulcro istituzionale è identificato nel Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, al fine di analizzare e valutare la pianificazione da adottare. In tale consesso sarà realizzata, in una cornice di sicurezza integrata, la sintesi delle iniziative da adottare anche con il concorso della Polizia locale secondo il modello di “prevenzione collaborativa” per la vigilanza attiva delle aree urbane.
• Altro aspetto di fondamentale importanza è la necessaria ed ovvia integrazione tra i livelli preventivi di safety e quelli concomitanti di security. Questa considerazione comporta un risvolto organizzativo notevole, innescando un processo che deve partire dalla sensibilizzazione degli organizzatori degli eventi, per poi interessare gli uffici comunali preposti all’autorizzazione degli eventi ed infine coinvolgere le strutture competenti in materia di vigilanza, in un percorso che può risultare efficace solo se fortemente integrato e coordinato.
• Ricordando infine le conseguenze di una cattiva organizzazione preliminare la più volte citata circolare  si chiude con una previsione piuttosto netta circa le conseguenze di una pianificazione carente o inadeguata della componente della safety: l’evento non potrà avere luogo. Quindi il differimento o l’annullamento della manifestazione sarà indice di una negligenza organizzativa a monte.
• Dunque, sia gli stessi organizzatori che gli uffici comunali interessati, devono attivarsi presso le locali Autorità di Pubblica Sicurezza affinchè le Prefetture – UTG abbiano modo di esaminare le iniziative con congruo anticipo e valutare l’adeguatezza delle misure adottate. Così operando ci sarà anche il tempo, se necessario, di proporre alternative o soluzioni diverse.
• Chiudiamo, infine, la nostra disamina ricordando la direttiva dei Vigili del fuoco del 19 giugno 2017: che ha ulteriormente approfondito queste complesse tematiche, con lo scopo di fornire indicazioni di carattere tecnico in merito alle misure di safety. In particolare, ha precisato che:
•   le manifestazioni cui si riferisce la Circolare Gabrielli non sono quelle che richiedono l’attivazione delle Commissioni di Vigilanza, ma sono eventi di qualsiasi natura o finalità che presentano profili di criticità meritevoli di un surplus di attenzione e cautela, indipendentemente dall’affollamento;
•  le condizioni da verificare e le conseguenti misure di safety da assumere non rappresentano un blocco unico di misure da applicare tutte insieme a qualsiasi manifestazione.
•  Da ultimo, è opportuna una digressione sul quadro normativo alla base delle procedure di autorizzazione delle manifestazioni pubbliche che si configurano come pubblici spettacoli. Per le ricadute in termini di ordine e sicurezza pubblica, gli eventi temporanei di questa tipologia sono da sempre materia disciplinata nel Testo Unico di Pubblica Sicurezza (R.D. 773/1931) e nel relativo regolamento d’esecuzione (R.D. n. 635 del 1940). Il regime autorizzatorio prevede la Scia per eventi che si concludono entro la mezzanotte del giorno d’inizio, o il titolo autorizzativo espresso in caso contrario nonchè l’autorizzazione, sempre necessaria se l’evento supera le 200 persone, indipendentemente dalla sua durata. In quest’ultimo caso, le condizioni di sicurezza devono essere preventivamente verificate da una Commissione di Vigilanza, che rilascia un’apposita agibilità con riguardo ad un determinato numero di persone, corrispondente alla capienza massima dell’evento. L’esame istruttorio della Commissione, in sede di sopralluogo, verte sulla presenza di vie di fuga idonee, sull’adeguata dotazione di presidi antincendio e di servizi igienici, su conformità degli impianti, corretto montaggio e collaudo statico delle strutture in elevazione (quali palchi, americane, gazebo ecc.). Si aggiungono, inoltre, la verifica del piano di soccorso e di altre misure e salvaguardie di tipo tecnico. In caso l’affollamento massimo sia non superiore alle 200 persone, e sempre che siano previste strutture di stazionamento del pubblico, l’attività della Commissione è sostituita da una relazione tecnica redatta da un tecnico abilitato, in conformità alla disciplina offerta dall’art. 141 del T.U.L.P.S.