Evoluzione storica e contrasto normativo alla criminalità mafiosa dal dopoguerra ai nostri giorni
Estratto da Temi Svolti e Casi Pratici per la Carriera Prefettizia 2025
di Serafino Ruscica
Schema preliminare di svolgimento
1. Analisi storica e sociologica del fenomeno delinquenziale di stampo mafioso;
2. L’evoluzione nel periodo del brigantaggio postunitaria;
3. La lotta al crimine organizzato durante il periodo fascista;
4. L’emersione del fenomeno mafioso nell’epoca repubblicana;
5. Le connessioni tra la criminalità mafiosa e la criminalità economica;
6. Gli strumenti di repressione amministrativo giudiziari negli ultimi decenni.
Svolgimento
La storia della criminalità organizzata è storia di vari soggetti criminali che, in diverse epoche storiche e per molteplici ragioni, hanno deciso di fuoriuscire dalla legalità e di commettere dei crimini in forma organizzata ed associata.
Tra le ragioni più frequenti della scelta criminale c’era il fatto che solo così si riteneva possibile accumulare ricchezze e modificare il proprio status sociale.
Quando parliamo di criminalità organizzata dobbiamo avere la consapevolezza che affrontiamo un concetto molto vasto, che comprende varie forme delinquenziali associative.
Non dobbiamo quindi pensare che criminalità organizzata significhi esclusivamente riferirsi alle organizzazioni criminali che in Italia definiamo comunemente con il termine mafia, vale a dire: cosa nostra siciliana, la camorra campana, la ‘ndrangheta calabrese e la sacra corona unita pugliese.
Gli storici e gli studiosi che si sono cimentati sull’argomento sono stati dapprima affascinati dall’origine del nome, in particolare di quello della mafia e della camorra.
Molti volumi e innumerevoli teorie interpretative danno conto di una lunga ricerca e di un notevole impegno intellettuale in questa direzione.
Successivamente, il centro dei loro interessi sembrò essere quello relativo al periodo storico entro il quale collocare la data di nascita di queste strutture organizzate e su tale argomento si manifestarono opinioni diverse: alcuni storici sono convinti che, per rintracciarne le origini, occorra andare indietro nel tempo, almeno ai primi dell’ottocento, dopo l’eversione della feudalità, quando ha origine quel gigantesco processo di privatizzazione delle terre che ha favorito lo sviluppo della proprietà borghese su di esse; altri sono convinti che sia necessario andare ancora più indietro per risalire al periodo spagnolo per trovare, nel peculiare rapporto tra Stato e popolazione, una delle spiegazioni dell’insorgenza di questi fenomeni; altri ancora pensano che occorra risalire più indietro nel tempo.
Tutti quanti, però, sono concordi nell’indicare gli anni dell’unificazione italiana come quelli fondamentali per la percezione, anche a livello istituzionale, del nuovo fenomeno che sarà chiamato mafia in Sicilia, camorra in Campania, picciotteria e poi ‘ndrangheta in Calabria; e sono concordi nell’indicare le carceri come l’università dei mafiosi, una vera e propria scuola di specializzazione.
La più forte, inizialmente, era la camorra; poi, a partire dall’Unità d’Italia si cominciò ad affermare “cosa nostra”, infine durante l’ultimo decennio è emersa con prepotenza la ‘ndrangheta che è l’organizzazione con le maggiori ramificazioni in tutta Italia e in vari paesi stranieri: oggi la ‘ndrangheta è la regina del traffico di stupefacenti avendo quasi il monopolio del traffico di eroina e di cocaina.
Com’è noto, il termine camorra è conosciuto – ed usato –sin dagli dell’ottocento, mentre quello di mafia fa la sua comparsa nei documenti ufficiali nell’aprile del 1865 in un rapporto del prefetto di Palermo Filippo Antonio Gualtiero che definì la mafia, già allora, “associazione malandrinesca”.
L’usanza da parte dei latifondisti e nobili proprietari terrieri di accompagnarsi ad una propria guardia armata per il disbrigo delle loro pratiche o affari ha avuto una notevole importanza storica nel generare l’idea che fosse meglio utilizzare una propria polizia privata piuttosto che fare ricorso allo Stato.
In questa prassi, secondo gli storici, si pone una delle ragioni più profonde del formarsi di nuclei mafiosi che si rendono via via indipendenti ed autonomi dai signori per i quali originariamente lavoravano anche in virtù di un vincolo di fedeltà, costituendo proprie bande armate autonoma e la cui caratteristica, rispetto al passato, è quella di non essere più al servizio di alcun barone o proprietario terriero.
Tutto ciò avveniva mentre lo Stato moderno nasceva sul presupposto che toccasse proprio allo Stato – e solo allo Stato il monopolio della forza,l’esercizio della giustizia, la riscossione delle tasse.
Per un lungo periodo storico – durato molti decenni e arrivato fino alla fine degli anni ottanta del Novecento – molti studiosi hanno addirittura ritenuto che la mafia non fosse un’organizzazione, ma un comportamento o un costume, un modo d’essere o uno stato d’animo.
E invece è storicamente accertata l’esistenza, almeno a partire dall’unità d’Italia, di varie organizzazioni mafiose rigidamente strutturate e compartimentate, con particolari funzioni assegnate ai singoli componenti i quali erano ammessi con veri e propri rituali di ingresso che prevedevano giuramenti e rispetto delle regole.
La ritualità, la simbologia, il forte rispetto dei vincoli familiari, hanno esercitato un notevole fascino sui giovani, perché, dopo la cerimonia di iniziazione, conferivano ai nuovi arrivati prestigio, rispetto, autorità, considerazione e promozione sociale; fascino che ha avuto una lunga durata.
Il nuovo secolo vide il Fascismo impegnato in una politica di forte repressione del fenomeno mafioso; l’azione del prefetto Cesare Mori, insediatosi a Palermo nell’ottobre 1925, ne fu il simbolo e molti mafiosi furono costretti ad emigrare negli Usa per evitare la cattura.Il ritorno alla ribalta della mafia coincise con le ultime fasi della seconda guerra mondiale, favorito dall’operato dei boss italo-americani che cooperarono alla realizzazione dello sbarco anglo-americano in Sicilia. Essa colse l’occasione per riacquisire il controllo delle campagne, soffocando ogni tipo di protesta contadina e organizzando una propria presenza politica in Sicilia, attraverso il Movimento indipendentista siciliano (Mis) ed un esercito, l’Evis (Esercito volontario di indipendenza siciliana), nel quale militarono delinquenti e mafiosi, sotto la guida del noto bandito Salvatore Giuliano.A partire dagli anni Cinquanta la svolta: comparve “Cosa nostra” come organizzazione già territorialmente complesse molto simile al fenomeno oggi conosciuto e nel febbraio 1958, anche secondo le dichiarazioni di noti pentiti, fu costituita a Palermo una “commissione provinciale” dove confluirono le cosche palermitane ed il potente nucleo corleonese di Luciano Leggio, abile regista di un nuovo corso – condotto sino al suo definitivo arresto, avvenuto a Milano il 16 maggio 1974 – realizzato attraverso intese e patti stretti con capi mafiosi attivi in altre zone del territorio siciliano. Dagli anni sessanta del Novecento le organizzazioni mafiose hanno avuto un notevole sviluppo muovendosi in due direzioni: verso le regioni del centro e del nord Italia. I mafiosi si sono spostati dalle loro terre d’origine o per propria scelta o perché inviati in soggiorno obbligato in base aduna legge che era stata pensata ai tempi del brigantaggio ma che risultò oramai superata e, anzi, si rivelò dannosa perché costituì una via di penetrazione in regioni che non erano ancora invase dalle mafie queste presenze ci furono anche nel Lazio e a Roma dove si venne a formare un’inedita associazione criminale denominata Banda della Magliana la proiezione internazionale con il traffico delle sigarette e poi della droga e delle armi.
Per tutti gli anni Ottanta e nella prima metà degli anni Novanta si verificarono fatti di sangue per il riassetto degli equilibri soprattutto apicali. Contestualmente ebbe inizio la stagione degli omicidi eccellenti, senza pari nella storia di Cosa nostra, e per oltre 20 anni caddero numerosi rappresentanti delle Istituzioni e della società civile per contrastare l’egemonia mafiosa.
Si tratta di un passaggio importante: al controllo e gestione dei beni immobili – in particolare i terreni e gli appalti – i mafiosi uniscono il controllo e la gestione di beni illeciti mobili.La criminalità organizzata, infatti, entra in un mercato caratterizzato dal fatto che le merci trattate vengono vendute e utilizzate in luoghi diversi da quelli in cui sono state prodotte. La droga, per esempio, viene coltivata in Sud America o nel continente asiatico, nel famoso Triangolo d’oro (Thailandia, Laos, Birmania), ma la sua raffinazione e il suo utilizzo avvengono nell’Europa occidentale e negli Stati Uniti, là dove ci sono le strutture e le persone hanno il denaro per acquistarla. Spostare una merce illecita da una parte all’altra del pianeta implica la necessità di collegamenti con altre compagini criminali, l’esigenza di utilizzare la corruzione per l’attraversamento senza controlli di diverse frontiere, la necessità di percorrere con diversi mezzi rotte terrestri, marittime ed aeree.
L’espansione in territori diversi da quelli tradizionali, l’internazionalizzazione e l’inserimento in nuovi mercati criminali, primi fra tutti quello della droga, ha consentito dunque alle organizzazioni mafiose un’enorme accumulazione di capitali illeciti e criminali che le hanno reso ricche e potenti. Le mafie, dunque, non si possono considerare soltanto organizzazioni militari, ma vere e proprie imprese criminali.
Tutto ciò ha garantito un’enorme accumulazione di denaro che ha reso ricche e potenti le varie strutture mafiose.
Gli ultimi decenni che abbiamo alle spalle hanno registrato il periodo di più intenso sviluppo delle organizzazioni criminali e nel contempo hanno messo in luce la capacità dello Stato di rispondere agli attacchi che sono stati numerosi, frequenti e devastanti come ha dimostrato la lunga stagione culminata con le stragi di Capaci e di via D’Amelio, cui sono seguite quelle di Roma, di Milano e Firenze dell’anno successivo.
Svolti questi brevi cenni storici, passiamo adesso in rassegna i principali interventi legislativi approntati negli ultimi decenni per fronteggiare il dilagare dell’emergenza mafiosa.
Il primo provvedimento volto a contrastare in modo organico la mafia, attraverso una disciplina specifica rispetto alle altre forme di delinquenza organizzata, risale al 1982, con l’approvazione della c.d.legge Rognoni – La Torre. In precedenza, infatti, lalegge n. 1423 del 1956 Misure di prevenzione nei confronti delle persone pericolose per la sicurezza e per la pubblica moralità si limitava ad individuare alcune categorie di persone socialmente pericolose per le quali la magistratura poteva applicare misure di prevenzione personale, mentre con lalegge n. 575 del 1965 Disposizioni contro le organizzazioni criminali di tipo mafioso, anche straniere le misure di prevenzione personali sono estese anche a soggetti sospettati di appartenere ad associazioni mafiose. Dopo l’omicidio di Pio la Torre e di Alberto Dalla Chiesa viene approvata lalegge n. 646 del 1982 Misure di prevenzione di carattere patrimoniale ed integrazioni alle leggi 27 dicembre 1956, n. 1423, 10 febbraio 1962, n. 57 e 31 maggio 1965, n. 575.Istituzione di una commissione parlamentare sul fenomeno della mafia. La legge introduce nel nostro ordinamento la fattispecie del delitto di associazione per delinquere di tipo mafioso (art. 416 bis c.p.). Inoltre sono introdotte misure di prevenzione patrimoniali (sequestro e confisca dei beni) che si affiancano a quelle personali, rese ancora più stringenti. Sono inoltre previsti accertamenti tributari sulle persone colpite da misure di prevenzione. Infine viene istituita per la prima volta una Commissione parlamentare bicamerale di inchiesta sulla mafia.
Ildecreto legge n. 629 del 1982(convertito nella legge n. 726 del 1982) Misure urgenti per il coordinamento della lotta contro la delinquenza mafiosa istituisce l’Alto Commissariato per il coordinamento contro la delinquenza mafiosa, alle dipendenze del Ministro dell’Interno, competente a svolgere indagini presso pubbliche amministrazioni, enti pubblici anche economici, banche e istituti di credito pubblici e privati. I poteri dell’Alto Commissario sono ampliati dallalegge n. 486 del 1988.
Con l’art. 10 dellalegge n. 663 del 1986 Modifiche alla legge sull’ordinamento penitenziario e sulla esecuzione delle misure privative e limitative della libertà è introdotto per la prima volta nel codice penale l’art. 41-bis: nella prima formulazione le deroghe al trattamento penitenziario sono limitate alle sole “situazioni di emergenza” (vedi oltre il decreto legge n. 306 del 1992).
Successivamente a partire dagli anni 90 si segnalano gli interventi operati con la legge n. 55 del 1990 Nuove disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di manifestazione di pericolosità sociale (nota come “Legge Gava – Vassalli”) che rafforza rafforza la legislazione vigente in materia di misure patrimoniali e personali, reati economici e finanziari, appalti e trasparenza di regioni ed enti locali.
Nel 1991 sono emanaticinqueprovvedimenti d’urgenza. Oltre aldecreto-legge n. 143 del 1991(convertito nella leggen. 197 del 1991) Provvedimenti urgenti per limitare l’uso del contante e dei titoli al portatore nelle transazioni e prevenire l’utilizzazione del sistema finanziario a scopo di riciclaggio, vanno ricordati tre altri provvedimenti volti specificamente a contrastare la criminalità organizzata. Il primo è ildecreto legge n. 8 del 1991(convertito nella leggen. 82 del 1991) Nuove norme in materia di sequestri di persona a scopo di estorsione e per la protezione dei testimoni di giustizia, nonchè’ per la protezione e il trattamento sanzionatorio di coloro che collaborano con la giustizia , con il quale si introduce nel nostro ordinamento un sistema “premiale” per i “collaboratori di giustizia” per i delitti di stampo mafioso, in analogia con la disciplina adottata in precedenza per i reati di terrorismo. Ildecreto legge n. 152 del 1991(convertito nella legge n. 203 del 1991) Provvedimenti urgenti in tema di lotta alla criminalità organizzata e di trasparenza e buon andamento dell’attività amministrativa, detta norme sul regime delle pene e sul trattamento penitenziario nonché disposizioni sugli imputati che si dissociano. Con ildecreto legge n. 164 del 1991è stato disciplinato lo scioglimento dei consigli comunali per infiltrazioni mafiose. Infine, ildecreto-legge n. 345 del 1991(convertito nella legge n. 410 del 1991) Disposizioni urgenti per il coordinamento delle attività informative e investigative nella lotta contro la criminalità organizzata istituisce tra l’altro il Consiglio generale per la lotta alla criminalità organizzata e la Direzione investigativa antimafia (DIA).
Dopo la strage di Capaci viene emanato ildecreto legge n. 306 del 1992(convertito nella legge n. 356 del 1992) Modifiche urgenti al nuovo codice di procedura penale e provvedimenti di contrasto alla criminalità mafiosa, che inasprisce la normativa vigente con particolare riferimento al regime carcerario, alle misure di prevenzione patrimoniale, ai reati di traffico di armi e stupefacenti; è modificata anche la disciplina sulla protezione dei collaboratori di giustizia.
In risposta alla strategia stragista del biennio 1992-1993 viene approvato ildecreto legge 20 giugno 1994, n. 399 Disposizioni urgenti in materia di confisca di valori ingiustificati, volto a colpire in maniera più efficace i patrimoni accumulati dalla criminalità organizzata; a tal fine disciplina l’istituto della cosiddetta “confisca allargata”, che permette di intervenire sui patrimoni illeciti di cui il condannato risulta avere la disponibilità e non è in grado di dimostrare la lecita provenienza. Tale disposizione sarà oggetto nel tempo di numerose modifiche.
Per contrastare le infiltrazioni nell’ambito del tessuto produttivo e soprattutto la vicinanza con la delinquenza dei colletti bianchi e l’imprenditoria deviata, viene introdotto ildecreto legislativo n. 490 del 1994 Disposizioni attuative della legge n. 47 del 1994 Comunicazioni e certificazioni previste dalla normativa antimafia disciplina l’obbligo da parte delle pubbliche amministrazioni di verificare l’esistenza di fattori ostativi alla stipula di contratti, appalti, concessioni etc.
Con l’obiettivo di combattere l’accumulo dei patrimoni illeciti e contrastare lo sviluppo delle nuove holding mafiosa viene approvata lalegge n. 109 del 1996 Disposizioni in materia di gestione di beni sequestrati o confiscati che perfeziona la disciplina dei beni confiscati alla mafia, prevedendo il loro riutilizzo a fini sociali, attraverso l’assegnazione al patrimonio dello Stato per finalità di giustizia e ordine pubblico ovvero a regioni ed enti regionali locali, che li possono gestire direttamente ovvero affidarli in concessione, a titolo gratuito, ad organizzazioni del terzo settore per finalità sociali.
Nella XVI legislatura, si registrano numerosi provvedimenti in materia di lotta alla criminalità organizzata che riguardano norme di diritto penale (con un inasprimento dell’apparato sanzionatorio anche con riferimento alla propaganda elettorale svolta da persone sottoposte a misure di prevenzione), il rafforzamento delle misure di prevenzione, l’organizzazione degli uffici giudiziari e la disciplina dei fondi per le vittime della mafia e dell’usura. Tra questi provvedimenti ricordiamo in particolare ildecreto legge n. 92 del 2008(Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica, convertito nellalegge n. 125 del 2008) che inasprisce le sanzioni per il reato di associazione mafiosa e ne prevede l’applicazione anche alle associazioni straniere (il decreto legge n. 4 del 2010 ne estende ulteriormente l’applicazione alla ‘ndrangheta); con questo provvedimento si attribuisce priorità assoluta, nei ruoli d’udienza, alla trattazione dei processi di maggior allarme sociale, tra i quali i delitti di criminalità organizzate; si dispone il divieto di patteggiamento in appello per i reati di mafia e le semplificazioni per la confisca dei beni appartenuti ai condannati; si amplia l’ambito applicativo della legge sulle misure di prevenzione ed estende le prerogative in materia del direttore della DIA e del Procuratore della repubblica del distretto e di quello del tribunale del circondario. Sempre sul finire del decennio si segnala l’importanza dellalegge n.94 del 2009(Disposizioni in materia di sicurezza pubblica) amplia le prerogative del Procuratore nazionale antimafia alla documentazione relativa ai procedimenti di prevenzione; prevede disposizioni per prevenire infiltrazioni mafiose nei pubblici appalti, ampliando i poteri di accesso e accertamento dei prefetti; dispone un inasprimento ulteriore del regime carcerario speciale di cui all’art. 41-bis; estende la confisca per equivalente; detta modifiche in materia di scioglimento dei consigli comunali e provinciali; prevede limitazioni alla concessione dei benefici di legge ai superstiti delle vittime della criminalità organizzata, al fine di escludere dalle elargizioni soggetti legati ad ambienti delinquenziali.
Idecreti legge n. 39 del 2009(Interventi urgenti in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici nella regione Abruzzo e di protezione civile, convertito nellalegge n. 7 del 2009) en. 195 del 2009(Disposizioni urgenti in materia di rifiuti nella regione Campania, per l’avvio della fase post emergenziale in Abruzzo ed di protezione civile, convertito nellalegge n. 26 del 2010) introducono misure anti infiltrazione mafiosa per gli interventi per la ricostruzione nelle aree colpite dal terremoto in Abruzzo e per l’attuazione del “Piano carceri”, prevedendo in particolare le c.d. white list, cioè liste di imprese controllate dai Prefetti (analoghe disposizioni sono state successivamente previste con riferimento ad Expo 2015 e al terremoto in Emilia). Sulla stessa materia lalegge n. 190 del 2012(Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione) individua un elenco delle attività maggiormente esposte al rischio di infiltrazione mafiosa (una sorta di black list).
Lalegge n. 136 del 2010(Piano straordinario contro le mafie) reca un complesso di misure di contrasto della criminalità organizzata. In particolare, il Piano prevede l’istituzione, in ambito regionale, della Stazione unica appaltante e disposizioni volte a garantire la tracciabilità dei flussi finanziari negli appalti pubblici e nelle concessioni di finanziamenti pubblici, anche europei; l’aumento delle sanzioni per il reato di “Turbata libertà degli incanti” e l’introduzione del nuovo reato di “Turbata libertà del procedimento di scelta del contraente”; l’estensione degli accertamenti fiscali nei confronti di soggetti sottoposti a misure di prevenzione o condannati per taluni reati; l’inserimento del reato di ”Attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti” tra quelli la cui valutazione spetta alla Direzione distrettuale antimafia. Lalegge n. 175 del 2010(Disposizioni concernenti il divieto di svolgimento di propaganda elettorale per le persone sottoposte a misure di prevenzione) interviene sui rapporti tra politica e organizzazioni criminali, vietando l’attività di propaganda elettorale a coloro che sono stati definitivamente sottoposti alla misura della sorveglianza speciale di pubblica sicurezza. La pena (da uno a cinque anni) è applicabile anche al candidato che consapevolmente si avvalga di tale illecita attività di propaganda. Alla condanna segue l’interdizione dai pubblici uffici e l’ineleggibilità per la durata della pena detentiva. Ildecreto legge n. 225 del 2010(Proroga di termini previsti da disposizioni legislative e di interventi urgenti in materia tributaria e di sostegno alle imprese e alle famiglie, convertito nellalegge n. 10 del 2011) unifica il Fondo di solidarietà alle vittime delle richieste estorsive e dell’usura e quello per le vittime dei reati di tipo mafioso.
Ildecreto legislativo n. 159 del 2011(Codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonché nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, successivamente modificato dalD.Lgs. 218/2012), emanato sulla base delle due deleghe contenute della legge n. 136 del 2010, è volto a riordinare la normava in materia. Da ultimo si segnalano gli interventi legislativi del 2014 e del 2019 che hanno predisposto la riformulazione del reato di scambio elettorale politico – mafioso di cui all’articolo 416 ter del codice penale.
