L’ autonomia finanziaria delle Regioni e degli enti locali alla luce della riforma del titolo V della Costituzione: delineare i principi ispiratori,  le modalità previste ed i limiti nell’attuazione.

L’ autonomia finanziaria delle Regioni e degli enti locali alla luce della riforma del titolo V della Costituzione: delineare i principi ispiratori,  le modalità previste ed i limiti nell’attuazione.

di Silvia Fontanive

La legge costituzionale n.3 del 2001 ha attuato la riforma del Titolo V della nostra Carta fondamentale che si occupa di Regioni,  Province,  Comuni.  Questo intervento si é reso necessario per concretizzare quei principi di coesione sociale e territoriale considerati immanenti nell’ordinamento, ma di difficile realizzazione.

Nel 1970, l’istituzione delle Regioni aveva creato delle articolazioni territoriali che dipendevano dall’apparato statale, secondo una concezione fortemente centralizzata.  A seguito degli scandali emersi agli inizi degli anni ’90 ed al dilagante malcontento che si diffondeva tra i cittadini, insofferenti e diffidenti nei confronti della classe dirigente e del modello politico portato avanti sino a quel momento, si decise di intervenire sull’ organizzazione statale. Era necessario garantire forme di assistenza a tutela della popolazione, così da assicurare servizi essenziali ed efficienti, in modo da limare le differenze ed eliminare gli ostacoli che impedivano la crescita e la realizzazione del singolo. In questa ottica, preponderante fu il ruolo riconosciuto agli enti locali poiché solo una politica mirata e portata avanti sul territorio avrebbe potuto rivelarsi efficace.

Destinatari della riforma furono quindi Comuni, Province e Regioni considerati quali enti territoriali. In questo contesto,  l’aspetto legato alla localizzazione si é rivelato molto importante, dal momento che i confini geografici non solo contribuiscono a delineare l’ente stesso, ma ne individuano anche l’abito entro il quale poter esercitare le proprie competenze. Si hanno dunque enti che possiedono una natura politica poiché perseguono fini generali e che risultano ad appartenenza necessaria, dal momento che tutti coloro che vivono sul loro territorio ne fanno parte.

Sulla base delle attribuzioni di legge,  inoltre,  godono di autonomia finanziaria, amministrativa e legislativa. È lungo queste direttrici che si delinea l’intervento normativo del 2001. Gli articoli coinvolti dalle modifiche apportare sono molteplici. Anzitutto, l’articolo 114 Cost. afferma che la Repubblica é formata da Comuni, Province,  Città metropolitane introdotte con la riforma Delrio nel 2014, Regioni e Stato.  La previdente normativa poteva lo Stato al vertice dell’apparato: si è avuto pertanto il capovolgimento del sistema politico amministrativo, con una valorizzazione dell’ente dislocato in una posizione più vicina ai cittadini.

L’art. Cost. 117 riconosce potestà legislativa alle Regioni e sancisce un rigoroso riparto di competenze tra esse e lo Stato. Quest’ultimo può legiferare, in via esclusiva in un insieme di materie dettagliatamente elencate.  Politica estera, immigrazione, ambiente, sono solo talune di esse e,  in virtù delle proprie peculiarità richiedono il coinvolgimento diretto dello Stato. Al terzo comma si ha l’elencazione delle materie riservate alla legislazione concorrente. In questo contesto la potestà spetta primariamente alle Regioni a meno che non sia opportuno delineare i principi fondamentali: in tale evenienza é previsto l’intervento statale,  unico deputato a fornire criteri generalizzati ai quali tutti debbono ispirarsi. Le Regioni, nei capoversi successivi, sono chiamate ad attivarsi per rimuovere gli ostacoli che impediscano la piena parità tra uomini e donne nella vita sociale del Paese, ed inoltre possono ratificare intese, nonchè concludere accordi con altri enti. All’interno del proprio ambito di competenze.

Proseguendo oltre, l’art. 118 Cost. attribuisce le funzioni amministrative agli enti locali, funzioni sia proprie che derivate da legge statale o regionale. Questa norma contiene un principio ispiratore della riforma in commento, quale il principio di sussidiarietà. Esso prevede che i singoli enti, cooperando per il perseguimento di fini comuni e secondo il proprio riparto di attribuzioni, possano intervenire a colmare eventuali lacune. La sussidiarietà verticale consente infatti ad un ente di esercitare le funzioni dell’ente sotto ordinato qualora quest’ultimo sia rimasto inerte. Tale meccanismo opera in scala ascendente, sino ad arrivare al coinvolgimento dello Stato, se occorre. La sussidiarietà orizzontale invece,  di cui al quinto comma, intende favorire la autonoma iniziativa dei singoli nello svolgimento di attività di interesse generale, salva la possibilità di intervento degli enti. In questo modo si vuole favorire la libera intraprendenza dei cittadini, nell’ottica della loro valorizzazione e della conseguente crescita, nonchè dello sviluppo economico del territorio. Il concetto di sussidiarietà, quindi, mira a rendere effettiva la partecipazione degli enti e la rivalutazione dei centri di governo più vicini alla popolazione. Punto di partenza é il decentramento, mentre il coinvolgimento dei soggetti sovraordinati si ha solo quando necessario.

In un contesto analogo può inserirsi il potere sostitutivo del Governo che ha facoltà di intervenire nei casi previsti dall’ art. 120, 2° comma, Cost. e cioè in caso di inerzia degli enti locali in determinati settori, quali il rispetto degli accordi internazionali. La materia é disciplinata dalla legge, poiché l’esecutivo non può esercitare arbitrariamente tale potere, ma deve rispettare il ruolo e le attribuzioni degli altri enti nell’ottica, anche qui, del principio di sussidiarietà. Si ha, infine, il riconoscimento dell’autonomia finanziaria degli enti sancita dall’art. 119 Cost. La norma, nella sua vecchia formulazione, prevedeva che le Regioni avessero tributi propri e quote di tributi erariali, in relazione ai bisogni ed alle necessità.  In questo modo si garantivano copione entrate alle zone del Sud Italia che versavano in difficili situazioni dal punto di vista economico e sociale. Si aveva quindi l’erogazione di denaro sulla base della necessità delle Regioni, nonché il coordinamento della loro autonomia finanziaria, con quella dello Stato, delle Province, dei Comuni.

La Riforma del Titolo V, in materia si é ispirata a principi quali il pareggio di bilancio, l’autonomia di entrate, la territorialità dell’imposta e la perequazione. In questo modo si é cercato di favorire la crescita di entrate proprie, nonché il corretto e lungimirante utilizzo delle stesse, indirizzando il loro impiego nell’ambito territoriale nel quale sono state prodotte.

L’articolo 119 Cost. riconosce agli enti locali l’autonomia finanziaria di entrata e di spesa, consentendo dunque la imposizione di tributi nonchè l’impiego di quanto percepito. Necessario é il rispetto dei vincoli di bilancio derivanti dall’appartenenza all’Unione Europea. Tali enti percepiscono fondi erariali con riferimento al proprio territorio e possono godere, se dislocati in territori disagiati delle risorse contenute nel fondo perequativo statale. In questo modo si é voluto assicurare un aiuto finanziario concreto a quelle zone meno ricche che hanno difficoltà a produrre.

Viene rimarcata poi l’esigenza che gli introiti così incamerati debbano finanziare integralmente le funzioni loro attribuite, in modo da sancire una effettiva ed autonoma gestione delle stesse, coerentemente con il principio del parallelismo tra le risorse disponibili ed i compiti svolti.

Il comma quinto consente poi allo Stato di prevedere risorse aggiuntive, in caso di necessità, da destinare ad interventi atti a garantire livelli minimi di assistenza, servizi essenziali e sociali. Si tratta di un intervento straordinario che può essere disposto a posteriori e nelle materie di esclusiva competenza statale. Agli enti é stato poi destinato un proprio patrimonio, a seguito della realizzazione del federalismo demaniale, grazie al quale gran parte di beni appartenenti allo Stato sono stati trasferiti ai centri di governo presenti sul territorio, in modo che venissero destinati a fini di utilità sociale. Questa operazione ha quindi permesso agli enti di disporre di strutture da indirizzare alla popolazione, con un notevole risparmio di spesa ed una concreta prospettiva di guadagno.

Infine, viene ribadita l’importanza del pareggio pareggio di bilancio, con il ricorso all’indebitamento solo per finanziare forme di investimento, e a patto che la Regione, al netto di tutti i propri enti abbia rispettato l’equilibrio finanziario.

In questo modo, l’articolo 119 Cost. ha voluto favorire la autonomia degli enti locali in ambito economico sia mediante la previsione di tributi propri, sia con riferimento alla disponibilità di un patrimonio. In tale contesto, tuttavia, é rimasta una forte componente di influenza statale. La previsione di una generica contribuzione erariale ha infatti impedito agli enti di sviluppare pienamente la propria capacità finanziaria, poiché ben consci della possibilità di fruire del denaro dello Stato per soddisfare eventuali esigenze, in caso di difficoltà.  La stessa Corte Costituzionale ha più volte affermato che, in materia, sarebbe stata opportuna una precisa previsione normativa che regolasse le modalità di  intervento dello Stato. Quest’ultimo, infatti, in un sistema in cui il riparto delle competenze é delineato a livello costituzionale, con conseguente previsione di una autonomia finanziaria in capo agli enti locali, non potrebbe intervenire a garantire un gettito fiscale, in assenza di una esplicita previsione. Occorrerebbe una disciplina atta a coordinare la gestione della finanza pubblica e ad elidere definitivamente il legame tra Stato ed enti. Questo vincolo di derivazione comunitaria che la Corte,  nelle proprie pronunce, ha più volte salvato alla luce del principio di leale collaborazione, deve essere reciso.

Con riferimento all’articolo 117 Cost, comma 2, lett. m), é stato poi sottolineato come la determinazione esclusiva, da parte dello Stato, circa i livelli essenziali delle prestazioni da garantire in materia di servizi, possa causare una incidenza negativa sullo sviluppo dell’autonomia impositiva delle Regioni. Si tende infatti a garantire un livello alto, circa la erogazione dei servizi in ambito civile e sociale, ma con una evidente equiparazione tra i singoli enti che avrebbero invece necessità differenti. In questo contesto rimane diffuso il ricorso al fondo perequativo, ma sarebbe opportuna la diversificazione a monte del l’intervento statale.

La legge n. 42/2009 é intervenuta per dare attuazione alla riforma e garantire la realizzazione del federalismo fiscale. Facendo leva sul criterio della territorialità, si é ribadito che ogni Regione deve poter gestire la ricchezza che produce, nonchè provvedere autonomamente alle spese non necessarie. In questo ambito si é quindi valorizzato il principio della sussidiarietà, tramite l’effettivo coinvolgimento dei privati e si é giunti, negli anni a venire ad una serie di decreti legislativi finalizzati a disciplinare I fabbisogni standard degli enti in settori nevralgici quali istruzione e sanità, a garantire trasparenza nella gestione delle risorse, nonchè a prevedere meccanismi sanzionatori e premiali per la amministrazione del territorio.

Non é mancato chi ha osservato che, nonostante la riforma rimane ben salda la gestione accentrata delle finanze.

La politica economica restrittiva, derivante dalla difficile congiuntura attuale, nonche dagli stringenti vincoli comunitari, ha condotto ad una pervasiva tutela dei conti pubblici a discapito della autonomia degli enti. Questi ultimi, nella maggior parte dei casi sembrano assumere il ruolo di parte passiva all’interno di politiche a collaborazione necessaria, in un contesto nel quale solamente i finanziamenti europei costituiscono risorse certe e finalizzate a compensare gli squilibri territoriali.

L’obiettivo di limare le differenze tra cittadini sembra dunque di difficile realizzazione considerato anche lo scarso rispetto che viene oggi riservato alla nostra Carta fondamentale,sempre più spesso destinataria di rimaneggiamenti che palesano una profonda crisi politica e culturale nella quale è finito il nostro Paese.